Les 5 et 6 juin 1997, la délégation permanente à
l'Environnement de l'INRA a organisé, avec la fondation
Charles-Léopold-Mayer pour le progrès de l'homme, un
séminaire portant sur l'évolution de la ferme de la Bergerie,
domaine agricole (grande culture) et sylvicole situé dans le Vexin
français. Cette réunion avait entre autre permis, au-tour d'un
cas bien précis, de mettre à plat quelques grands princi-pes
agronomiques qui permettraient d'assurer un minimum de " durabilité
" de l'exploitation.
La question de l'efficacité économique d'une exploitation
respectant de telles normes techniques s'est évidemment posée.
Une technique ne s'appliquera au niveau de l'exploitation que si elle est
viable économiquement. Néan-moins, compte tenu du niveau de
dépendance vis-à-vis des aides publiques d'une grande exploitation
de céréaliculture, nous avions insisté sur le fait qu'une
technique n'est pas économiquement saine ou malsaine dans l'absolu.
Elle ne l'est que par rapport au mode d'allocation des aides publi-ques.
En d'autres termes, si la politique agricole change, si les critères
d'allocation des deniers publics changent, alors telle ou telle pratique
technique deviendra économiquement compétitive ou, inversement,
sera condamnée à disparaître.
Or la politique agricole commune est en mutation. L'Agenda 2000 est
suffisamment vague sur bien des points (pla-fon-nement,
écoconditionnalité, etc.) pour que le débat reste grand
ouvert. Nous avons donc décidé d'y apporter notre contribution
et d'esquisser quelques principes pour une po-litique agricole commune (PAC)
qui contribue à une agri-culture plus durable. C'est l'objet du
présent article. Il est important de souligner que rien dans les
propositions qui vont suivre n'est incompatible avec les propositions de
la Commission européenne contenues dans l'Agenda 2000.
Ce texte se veut donc d'abord un élément de débat. Il
ne prétend en aucune sorte à l'exhaustivité. Il se distingue
de la démarche scientifique classique dans la mesure où il
n'est pas " objectif " : entendez par là que des choix (et qui dit
choix dit subjectivité) de société, implicites ou
explicites, sous-tendent les options techniques et économiques.
A l'heure actuelle, l'émergence d'une agriculture durable est suspendue
aux résultats de trois débats à trois niveaux ap-paremment
différents. Le premier niveau est celui d'un débat " citoyen
" : qu'est-ce que les citoyens européens (chercheurs ou non) peuvent
vouloir pour l'agriculture et plus généralement pour l'espace
rural (c'est le débat sur les fins politiques). Le deuxième
débat porte sur les moyens (notamment techniques, économiques
et réglementaires) à mettre en place pour atteindre les " fins
politiques " élabo-rées au sein du premier débat (et
l'on sait malheureusement que bien souvent les règlements n'ont que
peu de chose à voir avec les fins auxquelles ils prétendent
concourir...), ces moyens ne sont évidemment concevables qu'en fonction
de l'état présent des connaissances. Les arguments de ce
débat trouvent donc leur source dans le troisième débat
: celui, en apparence plus exclusivement scientifique, qui ne traite que
de l'état des connaissances. C'est en général dans
l'arène feutrée de ce troisième débat qu'aime
à se cantonner le monde scientifique. Mais il ne faut pas s'y tromper
: compte-tenu des interférences constantes entre ces débats,
le résultat attendu par les uns et par les autres dans l'un quel-conque
de ces trois débats interfère fortement sur le dérou-lement
des autres débats. Il est donc illusoire de croire que l'on pourra,
si l'on prétend à une quelconque efficacité, se
prévaloir de l'objectivité scientifique pour se maintenir à
l'abri des re-mugles sociaux dans la tour d'ivoire des labos. Notre texte
est donc un appel lancé à la communauté scienti-fique,
un appel pour articuler connaissances fondamentales, applica-tions techniques
et enjeux politiques et sociaux, bref un appel pour une communauté
de scientifiques citoyens qui aient l'audace de la subjectivité, l'audace
de l'irrationalité politique, bref l'audace de la vie.
Pour faciliter la discussion, nous avons numéroté les para-graphes,
ainsi lorsque les réactions des uns et des autres porteront sur un
point précis, un renvoi rapide permettra une lecture synoptique du
débat engagé. Cette numérotation doit également
nous permettre de mieux prendre en compte toute réaction en vue d'une
version plus achevée de ces proposi-tions. Notre objectif est d'organiser
en juin prochain une seconde réunion sur la ferme de la Bergerie qui
nous per-mettra de faire la synthèse de ces travaux.
(1) Parce qu'elles gardent une maîtrise encore essentielle du foncier et que, partant de là, leur activité modèle profondément le territoire, les exploitations agricoles feront encore longtemps l'objet d'un traitement spécifique au sein d'une politique d'aménagement du territoire quelle qu'elle soit. Nos propositions visent à créer le cadre macroéconomique et législatif qui conduise " spontanément " les exploitations agricoles à concourir à l'intérêt général tel que défini par la société.
Au niveau international : substituer la préservation du potentiel écologique et humain de production à l'autosuffisance immédiate.
(2) Assurer une production de qualité, préserver l'environnement et aménager les paysages, tels sont les nouveaux objectifs de l'agriculture dont tiennent dorénavant compte les propositions de politique agricole commune.
(3) Comme les politiques nationales ou européennes se doivent de
répondre aux exigences des négociations internationales, nous
proposons qu'en terme de principe fondateur à la négociation,
la ligne de défense ne soit pas celle d'une production annuelle forte
(qui se traduit immanquablement par des excédents) mais plutôt
la garantie pour tous les partenaires du maintien intact des capacités
tant écologiques qu'humaines de production. Soit, d'une part, le maintien
en l'état voire l'amélioration des potentialités hydriques
et pédologiques et, d'autre part, un nombre d'agriculteurs formés
minimum.
(4) Du point de vue des négociations internationales, tout accord
qui entraînerait pour l'une des parties le démantèlement
de ses capacités sociales et écologiques de production serait
contestable. Ceci aurait au moins l'intérêt de protéger
les agricultures du " dumping écologique " qui amène les pays
à faible densité de population, et par effet d'entraînement
les autres pays, dans leur sillage, à pratiquer un véritable
bradage d'un potentiel naturel de production qui, à l'instar de la
forêt tropicale humide peut très bien être assimilé
à un patrimoine de l'humanité (et ce d'autant plus quand les
nations concernées sont des nations jeunes dont les populations sont
issues d'une migration récente !). En l'occurrence, compte tenu de
l'acuité des problèmes d'érosion en Australie comme
aux Etats-Unis, l'agriculture s'y apparente à l'exploitation minière
d'une ressource faiblement renouvelable : les sols.
Au niveau européen : aides à la production par l'aide à l'emploi.
(5) Dans la répartition actuelle des aides, la " justice sociale " est de plus en plus au centre des préoccupations ; au-delà du seul aspect d'équité, le maintien d'une population agricole formée fait partie du maintien du potentiel de production.
(6) A l'heure actuelle, une exploitation comme la Bergerie avec 350 ha de surface en céréales et oléo-protéagineux (SCOP) sur 400 ha de surface agricole utile (SAU) touche environ 1 million de francs d'aide, entièrement conditionnée par la production.
(7) Une première tentation est de conditionner les aides en fonction
de la surface en établissant des paliers dégressifs, voire
un plafond de subvention lié à la surface. Ce mécanisme
seul, qui se focalise sur l'entité juridique que représente
une exploitation, ne rend aucunement justice aux différences en terme
d'emploi ou d'environnement.
(8) En fait, cette proposition repose sur le postulat qu'à surface
égale trois petites fermes font mieux qu'une grande en terme d'emploi
et d'environnement. Cela reste à démontrer et si même
cela s'avérait exact pour le présent, il n'est aucunement
démontré que dans l'avenir cela serait encore le cas ; en outre
les grosses structures sont souvent plus à même d'assurer
la formation d'un jeune qui peut commencer sa vie professionnelle en
étant salarié que le système un homme/une ferme. Compte-tenu
des faiblesses démographiques de la profession, cet aspect des choses
demeure essentiel. Enfin, on ne voit pas pourquoi trois agriculteurs
regroupés au sein d'une même structure juridique toucheraient
moins d'aides, à travail équivalent, que les trois mêmes
agriculteurs divisés, le problème est donc moins celui de la
taille des exploitations que celui du nombre d'actifs par hectare.
(9) D'autre part, n'est-ce pas se tromper d'outil que de vouloir résoudre par la question du plafonnement des aides en fonction de la surface la question sous-jacente de la répartition des revenus ? En l'occurrence, n'est-ce pas plutôt à la politique fiscale (impôt sur le revenu) et à la politique sociale (définition du niveau du SMIC) de traiter ce problème ?
(10) En terme d'emploi, il paraît nettement plus efficace de conditionner au moins partiellement les aides à l'emploi. Mais un tel conditionnement devrait prendre en compte le développement de la sous-traitance en agriculture (moisson mais aussi traitement et, parfois, labour et semis). Un coefficient-emploi correcteur pourrait être appliqué pour comptabiliser la sous-traitance.
(11) Afin de concilier conjointement les impératifs d'emploi et de surface, une solution serait de créer des effets de seuil emploi et surface liés. Le principe serait celui d'une corrélation entre emploi et subvention par hectare, sans pour autant mettre au point de subvention directe à l'emploi, cette corrélation se faisant par un taux d'hectares éligibles liés à l'emploi. Ainsi chaque actif donnerait droit à un nombre d'hectares éligibles : par exemple, un actif donnerait droit à 25 ha primés à hauteur de 2 000 F/ha, 1 350 F pour les 30 suivants (ce qui fait une subvention de 90 500 F pour les 55 premiers hectares) et 650 F pour les 45 suivants, soit un total de 120 200 F pour les 100 premiers hectares, les hectares supplémentaires ne donnant pas lieu à l'octroi de ces primes. Ainsi un céréaliculteur possédant 150 ha et travaillant seul toucherait 120 200 F d'aide, l'embauche d'une personne se traduirait par le passage du montant d'aide à 207 000 F (50 ha à 2 000 F, 60 à 1 350 F et 40 à 650 F), soit une augmentation de 87 000 F, montant assez proche du coût d'un SMIC.
Aides à la production et environnement
(12) Il est nécessaire de majorer les aides perçues en conditionnant ces majorations au respect de normes environnementales.
(13) On pourrait s'engager sur une prime par ha pour les exploitations respectant un certain cahier des charges (dont la base doit être au moins en partie définie nationalement ou au niveau de la Communauté pour éviter que le sacro-saint principe de la " subsidiarité " ne conforte des logiques clientélistes). Cette surprime environnementale ne rentrerait pas dans le calcul du seuil de subvention précédemment exposé. Il est logique en l'occurrence que la prime environnementale par ha soit égale pour tous les ha car l'effet recherché est celui de l'extension la plus rapide possible de pratiques respectueuses de l'environnement. On peut par exemple imaginer un système de prime environnementale de 750 F par ha sans limitation de taille.
(14) Si on applique maintenant ce système combinant aide à
l'emploi et aide environnementale à une exploitation de 400 ha de
SAU, on obtient en fonction de quatre scénarios différents
les résultats présentés dans le tableau ci-dessous.
| Option | base1) | emploi2) | environnement3) | haute4) |
| Niveau d'aide | 359,25 KF | 533,75 KF | 659,25 KF | 833,75 KF |
| 1) l'hypothèse de base prévoit 3 actifs
sans préoccupations environnementales ; 2) l'hypothèse emploi prévoit 5 actifs sans préoccupation environnementale ; 3) l'hypothèse environnement prévoit 3 actifs avec préoccupation environnementale ; 4) l'hypothèse haute prévoit 5 actifs avec préoccupation environnementale. |
||||
(15) L'incitation environnementale est en l'occurrence de 300 KF pour
l'exploitation, et l'incitation emploi de 174,5 KF en passant de 3 à
5 (dans le cas où il n'y a que 4 actifs, l'aide à l'emploi
se monte à 479 KF, soit 119,75 KF de plus que le scénario à
3 actifs). On trouve donc à peu près liés emploi,
environnement et production. Il est clair toutefois que la fixation des niveaux
de subvention réciproques fixe les priorités : soit plutôt
l'emploi soit plutôt l'environnement.
Instaurer des quotas par vache et des chargements maximaux par ha.
(16) Le grand défaut des quotas fut de geler une situation de grands bassins. Il est des régions où l'élevage laitier est pour ainsi dire inconnu. Ce qui a eu des effets extrêmement néfastes. L'exemple un peu extrême mais éclairant du développement d'un atelier bio sur la ferme de la Bergerie illustrera le problème. Agronomiquement, la prairie permet de régénérer les sols, de plus l'élevage apporte une fumure organique qui peut se substituer à la fumure minérale. Mais l'agriculteur qui veut réimplanter l'élevage butte sur les systèmes de quotas laitiers et de file d'attente sur les primes à la vache allaitante.
(17) Or, la réintroduction de l'élevage dans les zones
céréalières est un enjeu décisif de l'agriculture
durable. S'il est déjà probable que le processus en lui-même,
pour des raisons sociologiques, prendrait au minimum une génération,
il est inconcevable qu'il soit en plus handicapé par des règlements
d'ordre purement socio-économique. Comment repenser les quotas ? Tel
est bien un des enjeux que l'on ne peut dissocier de la remise en cause des
référencements régionaux, versant céréalier
de la politique des bassins.
(18) On pourrait en tous les cas au moins en avoir une réserve dans
les cas précis d'agriculteurs ou de groupements d'agriculteurs
amorçant une réintroduction de la prairie dans leur assolement
avec bien sûr une contrainte de chargement par ha et une limitation
de la production par vache.
(19) De manière systématique cette possibilité de limiter
la production par vache nous paraît présenter de nombreux avantages
pour de simples raisons éthiques (les vaches ne sont pas des usines
à lait), des raisons technico-économiques (diminution de
l'intérêt des nourritures de complémentation sources
d'importation de soja, meilleure répartition des quotas, aucun
intérêt pour les hormones de production de lait) et enfin des
raisons agronomiques : moins les vaches seront efficaces en terme de production
de lait plus elles le seront en terme de fumure et de rusticité (puisque
l'objectif avoué reste la pâture). D'un point de vue purement
pédologique, il n'est pas absurde de considérer le lait et
la viande comme des 'sous-produits' d'une gestion durable du sol.
Critères de conditionnalité environnementale des aides
(20) Compte-tenu des questions évoquées dans les notes concernant tant le rôle civique de l'espace rural que le soutien aux exploitations agricoles, nous adoptons une définition large du terme environnement qui englobe à la fois les questions d'écologie (maintien intact des ressources naturelles) que les questions sociales (ouverture de l'espace rural).
Principe de régionalisation des critères
(21) Une politique environnementale qui conditionnerait l'octroi d'aides supplémentaires aux agriculteurs ou qui leur imposerait des contraintes sans contreparties gagnerait à être négociée à des niveaux régionaux tout en nécessitant la définition d'un cadre minimal commun européen. En outre, dans le cadre des fonctions sociales de l'agriculture, il serait intéressant de distinguer des zones à dominante conservatoire (avec une ouverture restreinte au public) de zones à dominante paysagère - ces dernières étant ouvertes à un large public - en modulant les cahiers des charges. Mais plutôt que de zoner le territoire, exercice difficile, on peut envisager de scinder la subvention environnement envisagée dans la note " Le soutien des exploitations agricoles " en deux parties : une partie environnement et une partie paysagère. Il reviendrait aux conseils généraux ou régionaux de définir la proportion de l'une ou de l'autre.
(22) Les propositions qui suivent n'ont donc pas forcément vocation à s'appliquer uniformément sur tout le territoire, elles s'inspirent directement de la situation de la ferme de la Bergerie.
L'environnement écologique
la qualité de l'eau
(23) Les problèmes de l'eau sont directement liés aux
épandages d'azote minéral, au ratio animaux/surface et à
l'emploi conséquent de produits phytosanitaires. Selon la profondeur
des captages, l'existence ou non de haies et la nature des sols, les effets
des pratiques agricoles peuvent varier en intensité.
- une limitation à 140 unités de l'azote minéral
apporté par ha avec une possibilité de zonage avec définition
de zones à risque (zones conservatoires) ;
- une limitation du nombre d'animaux par SAU au sein d'une petite région
et ce quels que soient ces animaux. Compte tenu de
l'hétérogénéité des départements,
le schéma ne peut être un schéma départemental,
il reste à en discuter l'échelle. On pense immédiatement
à ces structures que sont les parcs naturels régionaux et les
" pays " mais, par défaut, en l'absence de telles structures, le canton
est probablement l'échelle la plus proche des unités
agro-paysagères ;
- une implantation systématique de bandes enherbées au bord
des sites sensibles (cours d'eau, bord de route, abord des maisons, etc.).
Cette mesure rejoint directement celles préconisées par la
Communauté européenne ;
- une taille maximale des parcelles de 20 ha (l'idéal étant
des parcelles d'une dizaine d'hectares). Seraient considérées
comme parcelles indépendantes des parcelles séparées
par une bande d'herbe d'au moins 2 m de large. Cette question de la taille
des parcelles est un élément d'une utilisation plus raisonnée
des moyens de traitement, en outre elle induit nécessairement la
création de bandes enherbées ;
- du point de vue du suivi des amendements et notamment des amendements
azotés, le coût des analyses, notamment de sol après
moisson, est très élevé relativement au coût de
l'azote. Une seule analyse sur deux horizons coûte environ le prix
de 30 unités d'azote, c'est dire si la motivation économique
fait défaut pour restreindre sérieusement les amendements.
En contre partie des contraintes environnementales, il serait intéressant
de délivrer des " droits à analyses " en fonction de la surface
de l'exploitation qui permettrait à l'agriculteur de se faire rembourser
les analyses de terre effectuées auprès d'organismes
accrédités (coopératives, commerciaux classiques, etc.)
;
- concernant les lessivages de fin d'été-automne (essentiellement
de l'après moisson à fin octobre) il est possible de conditionner
l'octroi d'aides environnementales à un taux de couverture des sols
par le moyen de l'implantation de cultures intermédiaires ;
- mettre un terme aux pratiques d'irrigations.
L'environnement écologique
Les sols
(24) La plupart des mesures propices à la qualité de l'eau
sont utiles aux sols. Néanmoins quelques mesures spécifiques
sont nécessaires :
- maintenir impérativement un assolement. La question de l'assolement
est d'autant plus importante que les récentes propositions de la
Commission agitent directement le spectre de la monoculture de blé
pour l'Europe. D'un point de vue pédologique de telles monocultures
ne sont pas souhaitables. Les mesures environnementales doivent
impérativement comprendre l'interdiction d'effectuer la culture d'une
même espèce trois années consécutives, voire
même l'obligation d'insérer une légumineuse dans l'assolement
tous les quatre ans. Cette clause, pour agronomique qu'elle soit, heurterait
de front la résolution de l'OMC de découpler subvention et
production, il s'agit d'une bataille en perspective ;
- imposer que la jachère soit tournante et la fixer à un taux
minimal de 5% et ce afin de réintroduire des prairies temporaires
là où elles ont disparu.
L'environnement " social "
(25) L'environnement " social " est essentiellement déterminé
par le degré d'ouverture de l'espace rural, ainsi que les ressources
qu'il peut procurer. Indépendamment d'actions spécifiques visant
à ouvrir des portions d'espace rural (jumelage, jardins communautaires,
etc.), l'espace rural géré par les exploitations agricoles
peut être aménagé :
- en imposant un minimum de linéraire de chemin par ha. A titre indicatif
la Bergerie compte 35,5 m de chemins (3 à 4 m de large environ)
privés ou publics par hectare. La modulation de la densité
de chemin par hectare pourrait être dévolue aux structures
régionales, l'exigence devant être différente selon que
l'on se trouve dans une zone conservatoire ou une zone paysagère.
En outre, il est nécessaire que ces chemins soient clairement
marqués comme étant ouverts au public (système de bornage
similaire à ceux des routes) tant les riverains sont prompts à
en interdire l'accès (actuellement même les chemins communaux
font l'objet de privatisation intempestive) ;
-en admettant que les haies soient assimilées à des terres
agricoles et que, sous réserve qu'elles soient entretenues, elles
donnent lieu aux mêmes crédits ;
- en réglant l'épineux problème de la chasse qui, compte
tenu des revenus qu'elle procure, tend à fermer encore plus l'espace.
Concrètement le droit de chasse devrait être fonction de la
proximité à la ville ;
- en imposant l'inscription dans une charte paysagère locale,
intercommunale ou cantonale, dont le sérieux serait jugée par
l'administration.
Mode de contrôle et d'attribution des aides environnementales
(26) Contrôles et paiements compensatoires agricoles sont du ressort des organismes interprofessionnels (SIDO, ONIC, etc.). Il va sans dire que ces organismes qui dépendent partiellement du ministère de l'Agriculture ne sont absolument pas adaptés pour contrôler l'octroi d'aides environnementales, lesquelles ressortissent du ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement qui, dans les années à venir, et compte tenu des tendances européennes, est appelé à fusionner avec le ministère de l'Agriculture.
(27) Il serait donc souhaitable dans un premier temps que ce soit des services mixtes DIREN, DDAF, agences de l'eau et DDASS (ces dernières étant concernées directement par les questions d'eau) qui statuent sur les chartes paysagères mises en place. A terme une fusion entre DIREN et DDAF semble souhaitable au sein d'une direction départementale des Espaces ruraux (DDER). Au sein de cet organisme, la distinction claire entre aides à la production et aides environnementales restera d'actualité.
La Bergerie (encadré)
Dessin CB
Structure juridique : société civile d'exploitation agricole
Salariés : 5, dont 2 ouvriers et 3 " cadres "
(environ 3 UTH consacrées de fait à l'agriculture).
Terres agricoles et forestières : 600 ha.
Surface agricole utile : 400 ha, dont 350 ha de surface en céréales
et oléoprotéagineux (SCOP) éligibles à des primes
PAC élevées, 25 ha de prairies permanentes, 25 ha de friches.
Pas de quota de betteraves.
Cheptel : 100 brebis (race " variée " à dominante Suffolk)
et 17 vaches (Salers).
Matériel : 5 tracteurs (100, 140, 170 CV...), 1 semoir de 4 m, 2 charrues
(5 et 7 socs), une faucheuse, 3 bennes (12, 14 et 16 t), un épandeur
de 24 m, herse rotative, canadien, lemken, cambridge, cover-crop.
La moisson est sous-traitée.
Bâtiments neufs à usage agricole : une " bergerie " ( 1 000
m2), un hangar à matériel (env. 200 m2),
un " atelier " (env. 200 m2).
Bâtiment de la vielle ferme : env. 3 000 m2 au sol.
