Le Courrier de l'environnement n°49, juin  2003

L'élaboration des plans de prévention des risques en Martinique
entre contrainte socio-économique et gestion des risques naturels

Les caractéristiques et les modalités de mise en place des PPR
Les spécificités locales
Analyse des résultats de l'enquête concernant la mise en place des PPR en Martinique
La situation actuelle
En conclusion

Bibliographie

La Martinique et la Guadeloupe sont les deux régions françaises les plus menacées par les risques naturels. Pour pallier cette situation, les acteurs institutionnels durent prendre certaines mesures ; c'est ce qui explique que les plans de prévention des risques naturels (PPR) soient considérés aujourd'hui comme des outils privilégiés permettant un développement durable des territoires et une sécurité maximale des personnes et des biens. Bien que ces plans de prévention aient été mal accueillis au début, nombreuses sont les municipalités qui sollicitent maintenant leur mise en place.
Pour prendre la mesure de ce dispositif de prévention, ses caractéristiques, ses modalités de mise en place et son impact sur la gestion des risques naturels seront présentés. Seront abordées ensuite les contraintes liées à son élaboration, puis un bilan des PPR en Martinique sera dressé.

[R] Les caractéristiques et les modalités de mise en place des PPR

Dans le cadre de la décennie de prévention des catastrophes naturelles (1990 - 2000), la France privilégia six objectifs : favoriser une meilleure connaissance des phénomènes catastrophiques et de leurs effets induits, faciliter leur surveillance, sensibiliser les populations aux risques qu'elles encourent, intégrer la notion de risques naturels dans les décisions d'aménagement, protéger les installations actuelles et futures, et enfin, entretenir la mémoire du risque. Les PPR doivent donc intégrer l'ensemble de ces objectifs.
C'est la loi du 13 juillet 1982 qui fixe les bases de la politique de prévention des risques naturels. La loi du 22 juillet 1987, modifiée par celle du 2 février 1995 et complétée par le décret du 5 octobre 1995, sous-tend l'élaboration des PPR, alors que les articles 40-1 et 40-2 de la loi du 22 juillet 1987 régissent leur fonctionnement.
Les PPR, annexés aux plans d'occupation des sols (POS) et aux plans locaux d'urbanisme (PLU), permettent d'intervenir à quatre niveaux :
- prendre en compte de manière spécifique les risques naturels dans l'aménagement, la construction et la gestion du territoire ;
- préciser la connaissance des phénomènes naturels ;
- informer la population sur les risques encourus ;
- enfin, privilégier certaines dispositions en matière d'urbanisme et de construction.
Les PPR sont des documents relativement simples qui peuvent s'étendre à une ou plusieurs communes. Il s'agit d'une servitude d'utilité publique qui s'impose à tous : particuliers, entreprises, collectivités et même l'État, lors de la délivrance des permis de construire, par exemple. Il s'agit de la seule procédure spécifique de prise en compte des risques naturels dans le domaine de l'aménagement.
L'élaboration des PPR est dirigée par les services de l'État, puis approuvée par le Préfet après consultation des communes et enquête publique. La première phase d'élaboration consiste en une analyse historique des phénomènes naturels ayant affecté le territoire concerné. Nanti de la cartographie des risques potentiels, il est alors possible d'évaluer l'importance des phénomènes paroxysmiques ; une concertation avec les différents partenaires locaux permet d'apprécier les enjeux en terme de sécurité et d'aménagement. Après leur mise en place, les PPR s'imposent aux constructions existantes et à venir, ainsi qu'aux autres usages du sol : activités touristiques et de loisirs, exploitations agricoles, etc.
Un PPR complet comprend trois volets :
- un rapport de présentation, composé de l'analyse des phénomènes étudiés et de leurs impacts sur les personnes et les biens ;
- une carte réglementaire (1/10 000e ou 1/5 000e), précisant les zones soumises à une réglementation spécifique ;
- enfin, le règlement inhérent à chacune de ces zones.

[R] Les spécificités locales

D'une superficie de 1 075 km2, la Martinique est une région monodépartementale soumise à une multitude d'aléas naturels : ouragans, inondations, tremblements de terre, glissements de terrains, éruptions volcaniques, etc. Cette situation est amplifiée par une conjoncture économique et sociale difficile ; en effet, avec l'un des taux de chômage les plus élevés de France (36% - INSEE, 2002), un secteur touristique en déclin et une agriculture soutenue artificiellement par des subventions étatiques, le développement de l'île s'avère délicat. Cette situation est d'autant plus inquiétante que les risques naturels réduisent considérablement l'espace potentiellement utilisable. En croisant les zones d'aléa fort, les zones urbanisées et les espaces protégés, il reste très peu d'espace pour les futurs aménagements ; c'est ce qui explique que de nombreux projets empiètent sur des zones classées en aléa fort. De toute évidence, l'espace fait défaut en Martinique et sa gestion devient de plus en plus problématique.


Cette situation peut être appréhendée par le biais des nombreuses constructions réalisées sans permis de construire. Pour tenter de pallier les problèmes de logement, les municipalités déclassent les terres agricoles et y construisent des logements collectifs souvent dans des zones à risques ; ces opérations sont facilitées par l'absence de documents réglementaires.
En Martinique, les PPR sont les premiers documents réglementaires se rapportant aux risques naturels ; cela paraît invraisemblable lorsqu'on connaît les menaces réelles qui pèsent sur le territoire. Où sont donc les documents communaux synthétiques (DCS) qui devaient être réalisés avant la fin du vingtième siècle ?
Mis à part les atlas communaux d'aléas (ACA) élaborés en 1999 par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), la Martinique n'a bénéficié à ce jour d'aucun document fiable relatif à la gestion des risques naturels. En outre, les ACA - au lieu d'avoir un rôle préparatoire en vue de la mise en place des PPR - n'ont fait qu'affoler les responsables municipaux, générant ainsi une polémique sur leur fiabilité. Les élus, craignant que les PPR s'apparentent aux ACA, ont d'abord rejeté massivement le principe d'élaboration de ces documents ; à la suite de nombreux échanges, les élus locaux et les services de l'État finirent par trouver un terrain d'entente. Selon M. Nacitas, en charge des PPR à la direction départementale de l'équipement (DDE-Martinique), la raison de cette amélioration des échanges entre les différentes parties concernées réside dans la constitution d'un comité de réflexion (composé d'élus de la Région et du Département, de maires, d'élus de Fort-de-France et du Lamentin et de quelques socioprofessionnels) visant à une meilleure gestion des risques naturels et des mesures réglementaires devant les accompagner. Désormais, les PPR prennent en compte l'aléa et le niveau de l'enjeu, alors que les ACA ne tenaient compte que du degré de l'aléa. Les PPR définissent trois niveaux d'enjeu :
- un enjeu très fort, applicable aux centres historiques et aux bourgs ;
- un enjeu fort, applicable aux périphéries des bourgs et aux zones de développement ;
- enfin, un enjeu modéré, applicable aux zones naturelles et agricoles.
Dans une zone d'aléa fort disposant d'un enjeu très fort, par exemple, il y aura tout de même possibilité de construire avec prescription. En raison de l'exiguïté du territoire et du cumul des aléas, le règlement initial des PPR a été modifié sous la pression des élus locaux.

[R] Analyse des résultats de l'enquête concernant la mise en place des PPR en Martinique

Pour avoir une vision précise du comportement des acteurs institutionnels en charge de l'élaboration et de la mise en place des PPR en Martinique, une enquête a été réalisée en 2001. En dépit du faible taux de réponse (30% environ), il apparaît que la principale difficulté liée à la gestion des risques naturels en Martinique réside dans le manque ou l'absence de concertation entre les services de l'État et les élus. L'absence de documents réglementaires, les problèmes politiques, le manque d'information des populations, l'absence de culture générale du risque et le manque d'organisation des services publics sont autant de difficultés rencontrées par les acteurs locaux.
L'essentiel des personnes interrogées (90%) étaient cependant favorables à la mise en place de PPR. Les 10% qui se prononcèrent contre estimaient qu'il s'agissait d'un frein au développement qui entraînerait une réduction des zones de construction, la remise en cause de certains projets, la diminution de la valeur des terrains et l'augmentation du nombre de constructions sans permis de construire.
En dépit du fait que 85% des personnes interrogées estimaient que les PPR ne résoudraient pas les problèmes liés à la gestion des risques naturels, 95% de ces personnes étaient prêtes cependant à collaborer pour faciliter la mise en place de ces plans de prévention.

[R] La situation actuelle

Il y a actuellement 34 PPR communaux multirisques prescrits en Martinique qui seront annexés aux POS et aux PLU. Treize projets, déjà prêts, ont été notifiés aux communes pour consultation et avis des conseils municipaux ; il s'agit des communes de Fort-de-France, de Schœlcher, du Lamentin, de Saint-Joseph, du François, de Saint-Esprit, de Rivière-Salée, de Rivière-Pilote, de Ducos, de Trinité, de Sainte-Marie, du Vauclin et du Robert. Après avis des conseils municipaux, ces projets seront soumis à une enquête publique avant d'être approuvés avant fin 2003, vraisemblablement.
Il y a six autres projets de PPR qui sont en cours de présentation dans les communes du Diamant, des Anses-d'Arlet, du Marin, de Sainte-Anne, de Sainte-Luce et des Trois-îlets. Quinze autres projets concernant essentiellement les communes du nord sont en cours de réalisation. Toutes les communes de l'île devraient être dotées d'un PPR d'ici la fin de l'année 2004.

[R]  En conclusion

L'adoption des PPR n'a pas été facile en Martinique, puisqu'on est passé d'une situation de refus total à une acceptation sous réserve de modifications. Les PPR qui étaient tant redoutés apparaissent maintenant comme des outils d'aide au développement ; cette situation est peut-être due à une prise de conscience des différentes parties concernées.
Toutefois, ce changement soudain de mentalité soulève certaines interrogations : pourquoi un tel changement en si peu de temps ? Serait-ce le résultat d'une meilleure concertation entre les services de l'État et les élus locaux ?
Bien que ne pouvant répondre à ces questions dans l'immédiat, il semble que les aménagements apportés aux PPR soient synonymes d'une reconnaissance de spécificités, ce qui est très important aux yeux des élus locaux. Il faut seulement souhaiter que ces modifications n'altèrent pas la fonction originelle des PPR.

[R] Bibliographie

Anonyme, 1997. Dossier départemental des risques majeurs. Préfecture de la Région Martinique (Cellule d'Analyse des Risques et de l'Information Préventive), 60 p.
Anonyme, 2000. Prise en considération des risques naturels en Martinique. SAUH, SEQUIP, DDE, rapport, 146 p.
Anonyme, 2001. Programme de mise en œuvre des PPR en Martinique. Préfecture de la Région Martinique, DDE Martinique, 5 p.
Danan Y.M., Decelle S., Morel J.P., 1997. Procédures et réglementations applicables aux risques naturels majeurs. SN, 160 p.
Gilbert C., 1990. La catastrophe, l'élu et le préfet. Presses universitaires de Grenoble, 295 p.
INSEE, 2002. Tableaux économiques régionaux de la Martinique. INSEE, Fort-de-France, 151 p.
MATE, 2001. Textes relatifs à la prévention des risques naturels majeurs. Ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement, 154 p.
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