Les contrats territoriaux d'exploitation :
contraintes juridiques et difficultés de mise en place
À chaque département sa vision du
CTE
Des contraintes réglementaires
Une élaboration laborieuse des premiers
contrats-types
La rémunération : un point sensible
dans l'élaboration des projets
Les limites de l'autonomie de l'exploitant face à
la dimension collective du CTE
Quel avenir pour les CTE ?
encadré : Le CTE, contrat entre l'Agriculteur et l'État
Complément : tableaux des conditions
d'application des CTE
[R] À chaque département sa vision du CTE
Les CTE prennent en compte la diversité de l'agriculture française.
La phase de préfiguration souhaitée par le ministère
de l'agriculture, qui s'est déroulée de septembre à
décembre 1998, avait notamment indiqué que les
interprétations du dispositif CTE étaient multiples, une
constatation reflétant en fait une ligne de clivage entre le Sud-Est
et le Nord-Ouest de la France et liée à la diversité
et à l'histoire de ces territoires. La région Auvergne, et
plus particulièrement la Haute-Loire, ainsi que la région
Languedoc-Roussillon avec la Lozère ont participé à
cette préfiguration, manifestant ainsi leur intérêt pour
le CTE.
Chacun des trois départements étudiés se compose de
plusieurs régions agricoles aux productions typées, reflet
de contraintes naturelles différentes. L'altitude moyenne du
Puy-de-Dôme est de 470 m. La totalité du territoire de la
Haute-Loire est à plus de 400 m et les 2/3 à plus de 800 m.
Quant au département de Lozère, il est entièrement
classé en zone de montagne.
Les objectifs socio-économiques, environnementaux et territoriaux
sont donc différents d'un département à l'autre. Les
deux départements auvergnats ont privilégié les aspects
économiques et territoriaux. En Haute-Loire, les CTE ont pour but
d'orienter les exploitants vers de nouvelles productions ou de nouveaux modes
de commercialisation et de maintenir un tissu rural vivant pour éviter
la désertification. La démarche retenue dans le Puy-de-Dôme
vise à promouvoir de nouvelles démarches pour assurer, dans
un premier temps, le revenu de l'exploitant et, dans un second temps, le
développement du territoire. Il s'agit également de
bénéficier du rayonnement de la ville de Clermont-Ferrand.
Mais l'alliance entre territoire, environnement et économie est plus
étroite en Lozère : seuls les agriculteurs ayant un réel
projet pour leur exploitation et contribuant à un développement
local durable peuvent prétendre signer un CTE.
Ces trois départements ont cependant un objectif transversal commun
: l'installation des jeunes. Ils ont aussi une revendication commune :
ils espèrent la reconnaissance d'un CTE " spécial montagne
" qui tiendrait compte des contraintes naturelles de production et qui
permettrait le maintien d'une agriculture viable sur des zones
défavorisées. Afin de revitaliser l'agriculture de montagne,
il faut repenser les exploitations agricoles par rapport à leur structure
et leur milieu. Les moyens de production doivent aussi être
réorganisés pour permettre la reconquête de la valeur
ajoutée et la création d'emplois. Les CTE en associant produit,
qualité, terroir et environnement dans leurs deux volets doivent assurer
le développement des exploitations ainsi que celui du territoire dans
lequel elles s'inscrivent.
[R] Des contraintes réglementaires
Afin de tenir compte de la diversité des situations, il est
nécessaire de respecter le caractère souple et adaptable dont
les CTE disposent du fait de la loi d'orientation agricole (LOA). Or, ces
derniers se trouvent enfermés dans un carcan réglementaire,
constitué par l'ensemble de ses textes d'application :
- décret du 26 août 1999 n°99-731 ;
- décret du 13 octobre 1999 n°99-874 ;
- arrêté du 8 novembre 1999 ;
- circulaire du 17 novembre 1999 n°C99-7030 DEPSE/SDEA.
Ceci s'explique notamment par le souci d'articulation entre le CTE et le
règlement européen de développement rural (RDR) (CE)
n°1257/99 du Conseil du 17 mai 1999, qui fait du développement
rural le second pilier de la politique agricole commune, ainsi que du
règlement d'application (CE) n°1750/99 de la Commission du 23
juillet 1999.
Pour obtenir un cofinancement de l'Union européenne au titre du RDR,
la France a inclus les CTE dans son plan de développement rural. Ainsi
les CTE s'intègrent dans les mesures du nouveau règlement de
développement rural :
- concernant sa partie socio-économique : les investissements
dans les exploitations agricoles, l'installation des jeunes, l'aide à
la préretraite, la commercialisation de produits sous signe de
qualité, la diversification des activités, le boisement des
terres agricoles, les investissements en forêt paysanne et la
formation ;
- concernant la partie environnementale et territoriale : les mesures
agro-environnementales, la mise en place et l'entretien de coupe-feu, la
gestion des ressources en eau, la protection de l'environnement et du patrimoine
rural, ainsi que la formation.
Cependant le RDR est basé sur une logique descendante et non une logique
ascendante : les actions susceptibles de composer un CTE doivent donc
être inspirées des mesures figurant dans le RDR. De plus la
déclinaison du dispositif agro-environnemental du règlement
(CE) n°1257/99 s'effectue au niveau régional afin d'identifier
des territoires homogènes et d'harmoniser le montant des aides.
L'agrément des synthèses régionales dépend de
la validation par le comité des structures agricoles et de
développement rural (STAR) du plan de développement rural
français. Les délais de réponse de l'Union européenne
ont fait peser des incertitudes sur les projets déjà engagés.
[R] Une élaboration laborieuse des premiers contrats-types
Ces contraintes communautaires ont conduit à une élaboration
laborieuse des premiers contrats-types et, particulièrement, de leur
volet environnemental dans les départements étudiés.
Le ministère de l'Agriculture a demandé aux directions
régionales de l'agriculture et de la forêt d'assurer, en liaison
avec les directions départementales de l'agriculture et de la forêt,
la cohérence de l'ensemble des mesures agri-environnementales dans
les départements.
L'harmonisation régionale auvergnate, essentiellement administrative,
n'a pas pris en considération toutes les spécificités
des situations locales et les attentes des porteurs de projet. Cela a abouti
à l'élaboration d'un véritable catalogue des mesures
dont le contenu est général et dont certaines sont inadaptées
aux enjeux et projets des départements. Ainsi, les dates de fauche
ont été harmonisées entre le Puy-de-Dôme et la
Haute-Loire alors que les zones concernées dans ce dernier
département sont situées plus en altitude et connaissent une
maturité plus tardive. La rémunération est fonction
de la mesure choisie et non du projet. Comme il n'existe pas de limitation
dans le nombre de mesures choisies, le retour à une logique de guichet
s'annonce donc. Les mesures les plus rémunératrices seront
préférées aux autres et le projet sera bâti en
conséquence. La présence constante de l'administration lors
de la phase de construction des contrats-types et de l'élaboration
des premiers dossiers de CTE décourage certains professionnels agricoles,
qui voient dans ces procédures un contrôle permanent des pouvoirs
publics sur les orientations et les initiatives locales.
Bien que n'ayant pas encore subi une harmonisation régionale, les
techniciens et agriculteurs lozériens sont inquiets face à
l'évolution du dispositif : l'articulation avec le RDR a fait
perdre aux CTE leur souplesse et leur caractère innovant. Les projets
retenus en Lozère étaient fonction des quatre territoires naturels
qui composent le département (voir carte) et dont les pratiques agricoles
sont différentes. La rémunération des actions était
fonction de la zone, du projet et du degré d'engagement de l'exploitant.
L'avenir de leur démarche, subordonné à la validation
de plan de développement, est encore incertain.
[R] La rémunération : un point sensible dans l'élaboration des projets
La rémunération des actions est un point délicat dans
l'élaboration des premiers CTE. Elle comporte deux parties :
d'une part, des aides liées à des investissements
socio-économiques ou environnementaux et territoriaux et, d'autre
part, des aides annuelles à l'hectare ou à l'unité gros
bétail (UGB) correspondant au volet environnemental et territorial
du contrat. Les aides versées doivent s'inscrire dans le cadre de
l'éligibilité au règlement de développement
rural.
Les premières ont parfois été mal comprises par les
agriculteurs : il ne s'agit pas de financer l'achat d'un tracteur ou
la construction d'un nouvel atelier mais d'accompagner un projet afin
d'améliorer la qualité des productions et les pratiques au
regard de l'environnement, des conditions de vie et de travail.
Le soutien accordé aux investissements contribue à
l'amélioration des revenus agricoles, des conditions de vie, de travail
et de production. Les investissements ont pour objectif une ou plusieurs
des mesures suivantes : réduction des coûts de production,
amélioration et réorientation de la production, amélioration
de la qualité, préservation et amélioration de
l'environnement naturel, des conditions d'hygiène et le bien-être
des animaux et l'encouragement à la diversification des activités
sur l'exploitation.
De plus, l'aide aux investissements est " limitée aux exploitations
dont la viabilité économique peut être démontrée
et qui remplissent les conditions minimales requises dans les domaines de
l'environnement, de l'hygiène et du bien-être animal et dont
l'exploitant possède des connaissances et des compétences
professionnelles suffisantes " selon l'article 5 du règlement (CE)
n° 1257/99 du 17 mai 1999.
En Lozère, les investissements tant matériels qu'immatériels
des CTE sont destinés à accroître la valeur ajoutée
créée et à valoriser qualitativement les produits du
terroir. Ils visent également à soutenir l'engagement de
l'exploitant dans des projets collectifs. En Auvergne, le volet économique
comprend trois axes : l'amélioration ou la valorisation de la
qualité des productions, la diversification des activités et
l'amélioration des structures des exploitations.
Les aides à l'hectare ou à l'UGB visent à compenser
les pertes de revenus ou les coûts additionnels résultant de
la mise en œuvre d'engagements agro-environnementaux. Le calcul se fait
par référence aux bonnes pratiques agricoles habituelles. Le
montant est fonction de l'exploitation avec une dégressivité
favorisant les petites et moyennes exploitations.
Cependant, de nombreux exploitants des trois départements se sont
engagés dans des démarches respectueuses de l'environnement
avant la création du CTE. Or, les bonnes pratiques mises en place
avant l'instauration de cet outil (comme, par exemple, des démarches
d'agriculture raisonnée) ne peuvent être financées
puisqu'elles ne remplissent pas les conditions d'attribution décrites
précédemment. Réalisées antérieurement
à la création du CTE, elles n'occasionnent plus une perte de
revenus ni un coût additionnel.
Cet obstacle à la reconnaissance de l'existant - de son financement
- est l'un des motifs de contestation. Toutefois la mention de ces pratiques
dans le contrat, même si elles n'ouvrent pas droit à
rémunération, permet de valider le volet environnemental.
Pour les 3 cartes, le segment représente 30 km et les
symboles, les productions de fromage, lait, ovins, bovins, vaches allaitantes,
caprins fromagers, céréales, porcins, lentilles, vigne,
élevage et l'espace pastoral :
Le Puy-de-Dôme
Superficie : 801 00 ha avec une altitude moyenne de 470
m
Population : 601 100 habitants en 1997
470 communes dont 416 rurales
Densité : 75 habitants au km2
10 000 exploitations agricoles en 1997
2 parcs naturels : Livradois-Forez et Volcans d'Auvergne
La Lozère
Superficie : 518 000 ha, la totalité en zone de
montagne
Population : 73 000 habitants en 1995, dont 48 000 dans les communes
rurales
Densité : 14 habitants au km2
3 050 exploitations agricoles en 1997
Parc national des Cévennes
4 régions donc 4 zones CTE particulières, 4 projets
différents
[R] Les limites de l'autonomie de l'exploitant face à la dimension collective du CTE
Un des buts du nouvel instrument de développement et d'orientation
de la loi d'orientation agricole est de faire évoluer les productions
vers des démarches collectives ou innovantes. Les filières
de qualité sont notamment privilégiées. De nombreuses
initiatives locales existent dans le Puy-de-Dôme, la Haute-Loire et
la Lozère. L'adhésion à l'une de ces démarches
valide le volet socio-économique. On citera, par exemple, le
Saint-Nectaire ou les semences Limagrain dans le Puy-de-Dôme, les marques
" Monts du Velay " et les lentilles vertes AOC en Haute-Loire ainsi que les
filières qualité lozériennes comme " Agneaux de Lozère
ELOVEL " ou " Veaux de
Lozère ".
Toutefois certains redoutent une intégration forcée. L'agriculteur
est cependant libre de choisir les partenaires avec lesquels il s'engage
: le CTE n'est pas conclu avec un co-contractant industriel mais entre la
Nation et les agriculteurs. La démarche de filière permet parfois,
comme en Lozère, d'assurer à la fois le développement
agricole (la production de qualité est une source de revenus) et le
développement local (la production est traitée sur le
département).
En outre, chaque filière s'accompagne d'un cahier des charges
spécifique dont les obligations sont plus ou moins contraignantes
selon le type et la zone de production. Sa rédaction se heurte à
des difficultés d'ordre technique : comment définir un
bon produit ou tracer un produit ? En Lozère, par exemple, les techniciens
de la chambre d'agriculture sont demandeurs d'un protocole de recherche sur
la traçabilité du lait.
Soumise à évaluation et à contrôle, l'exécution
des obligations est souvent perçue par les exploitants de ces
départements comme une contrainte administrative et technique
supplémentaire qui exige une spécialisation de l'exploitant.
Cette perception négative du cahier des charges ne facilite pas les
changements des méthodes de production et n'incite pas les agriculteurs
à conclure un CTE. La mono-production, par ailleurs, n'est pas une
pratique habituelle dans le Puy-de-Dôme et en Haute-Loire ; elle
est cependant plus fréquente en Lozère où les exploitants
se sont spécialisés en fonction des contraintes géographiques
(quatre territoires naturels, quatre zones de production différentes
d'où quatre projets de développement spécifiques).
L'évolution du métier d'agriculteur vers une organisation en
filière se révèle délicate à mettre en
place.
De plus, il n'est pas aisé d'établir une concertation entre
producteurs d'une même filière afin de définir une
stratégie et des actions communes. Cette difficulté, présente
dans les trois départements, s'explique par des raisons sociologiques
(individualisme du monde rural), historiques (manque d'unité entre
les territoires, notamment en Haute-Loire) et géographiques (les
contraintes naturelles induisent un isolement, une vie sociale faible).
Il est également difficile à l'exploitant de situer son projet
individuel dans le cadre collectif. Pour constituer son CTE, il choisit dans
un catalogue de mesures celles qui sont adaptées à son
exploitation. Mais comme on l'a indiqué précédemment
l'élaboration laborieuse des contrats et mesures types, due au droit
communautaire et à la présence constante de l'administration
notamment, a quelque peu démotivé les exploitants et les
techniciens. De plus, les catalogues de mesures ne sont pas adaptés
à toutes les spécificités départementales comme
en Haute-Loire. Les actions inapplicables ne seront pas choisies.
L'éventail des possibilités offertes aux exploitants est donc
restreint.
Quelle est la place de l'agriculteur dans ce contrat ? Théoriquement,
on suppose l'égalité des partenaires mais, en réalité,
il y a une prédominance de l'État et de l'administration. La
liberté d'entreprendre de l'exploitant est enfermée dans un
cadre réglementaire de plus en plus contraignant et ses initiatives
sont dictées par le cadre collectif dans lequel son projet s'inscrit.
Il reste libre d'adhérer ou non à la démarche :
le contrat est une emprise sur le futur, que son contenu ou son régime
soit libre, peu importe. Ce qui doit être libre, c'est le
consentement.
Toutefois, des dossiers de CTE continuent à être montés.
La Haute-Loire
Superficie : 500 190 ha, la totalité à plus
de 400 m, dont les 2/3 à plus de 800 m d'altitude
Population : 209 046 habitants en 1999
260 communes, dont 236 rurales
Densité : 42 habitants au km2
6 560 exploitations agricoles en 1997.
La forêt occupe une place importante : 36% du
territoire.
[R] Quel avenir pour les CTE ?
Nous sommes actuellement dans la phase de construction des CTE : il
est normal de rencontrer des tâtonnements, des hésitations.
Néanmoins une relance du processus serait nécessaire. 2001
est l'année des élections dans les chambres d'agriculture,
ce qui laisse craindre que les sujets sensibles pour l'électorat ne
soient occultés, choix qui serait préjudiciable au
développement des CTE.
L'approbation le 7 septembre 2000 par la Commission Européenne du
PDR français est peut-être un catalyseur. Les contrats signés
pendant l'examen européen deviennent exécutables et le cadre
général d'application est enfin connu. La rédaction
du volet environnemental sera facilitée mais il ne faut pas enfermer
les CTE dans leur dimension environnementale : les trois fonctions de
l'agriculture ne sont pas hiérarchisées et chacune doit être
travaillée dans le contrat.
Par ailleurs, l'annonce par le ministère d'une prochaine simplification
des dossiers pour faciliter l'élaboration et l'instruction des projets
individuels et collectifs contribuera certainement à ce nouvel
élan.
Autre voie envisageable pour faciliter l'application et le développement
des CTE : sensibiliser les États européens à la
voie contractuelle. Déjà certains États membres se disent
intéressés par le concept de CTE. Une " européanisation
" du dispositif aurait l'avantage d'harmoniser la traduction du règlement
de développement rural et de rendre plus transparente l'utilisation
des fonds européens.
Par ailleurs, certaines difficultés ne sont pas apparues lors de notre
enquête mais seront vraisemblablement des points litigieux.
En effet, les problèmes de mise en place ne doivent pas occulter ceux
de la mise en œuvre. L'exécution des contrats suscitera de nombreuses
difficultés. Même s'il faut attendre les premiers contentieux
pour en dresser une liste plus précise, on en connaît certains
dès à présent : les relations entre co-contractants
quant à l'inexécution des engagements, aux contrôles,
méthodes et évaluation des actions, les relations avec les
tiers, plus particulièrement avec le propriétaire dans le cadre
d'un bail rural, et le cédant en cas de cession de l'exploitation
sur laquelle porte le CTE, ainsi que les problèmes de concurrence
avec certaines professions comme les artisans ou les hôteliers.
De plus, la modulation qui accompagne la mise en place des CTE est un sujet
délicat pour les organismes professionnels agricoles. Depuis les accords
de Berlin, les États membres ont la possibilité de moduler
les aides directes, de réduire certaines aides accordées aux
exploitations au titre des organisations communes de marché pour en
affecter le produit à des mesures de développement rural. La
mise en œuvre est facultative. L'application d'un tel dispositif est
une décision politique du gouvernement français qui s'inscrit
dans le cadre de la subsidiarité. Le produit issu de la modulation
sera orienté vers le financement des CTE, transformant ces derniers
en instruments de redistribution des aides directes. Les zones sur lesquelles
a porté notre étude seront les bénéficiaires
et non les tributaires du principe de la modulation. Toutefois, certains
producteurs de vaches allaitantes ou de céréales en zone de
Limagne, très dépendants des primes, peuvent être
concernés par l'application du dispositif. Ces derniers espèrent
alors compenser les effets de la modulation par la signature d'un contrat
territorial d'exploitation.
Alix Domas, étudiante du DESS de Droit de l'agriculture et des filières agro-alimentaires, a préparé cet article lors du stage qu'elle a effectué à la ME&S de janvier à septembre 2000.
[R] encadré Le CTE,
contrat entre l'Agriculteur et l'État
Le CTE est à la fois un contrat moral entre la société
et les agriculteurs et un contrat administratif entre l'État et
l'agriculteur. L'article L. 341-1 dispose que les litiges "sont portés
devant les tribunaux administratifs". L'attribution légale de cette
compétence emporte la qualification administrative du contrat.
Le CTE concerne tout agriculteur qui a, pour son exploitation, " un projet
global de développement intégrant les fonctions de l'agriculture
définies à l'article 1er de la loi n°99-574 d'orientation
agricole" (article L. 311-3 alinéa 2 du code rural). Les conditions
d'éligibilité sont définies aux articles R. 341-7 pour
les personnes physiques et R. 341-8 pour les personnes morales.
[R]
Notes
1 Je tiens à remercier l'ensemble de
mes correspondants et, notamment :
- Laurent Bernard, agriculteur et président de la chambre d'agriculture
de la Lozère ;
- Dominique Pauc, agriculteur à la Bessierette, Rimeze (Lozère)
;
- Gérard Renard, agriculteur à Charbonnier-les-Mines et
président de la chambre d'agriculture du Puy-de-Dôme ;
- Alain Fialip, agriculteur à la Pénide et président
de la FDSEA de Haute-Loire ;
- Jean-Louis Douix, agriculteur à la Pénide et président
de la Confédération Paysanne de Haute-Loire ;
- Georges Assezat, chambre d'agriculture de Haute-Loire ;
- Claude Roche, GVA de Brioude (Haute-Loire) ;
- Marcel Magne, Patrick Sarda et Sébastien Portal, ADASEA de Haute-Loire.
[Vu]
Complément : tableaux des conditions d'application des CTE
