Perceptions et pistes de gestion sociale des risques : le rôle
révélateur des questions
environnementales
La présence forte de la notion de risque collectif
sur la scène publique résulte de plusieurs
phénomènes
Conclusion (évidemment partielle et
provisoire)
" Un risque n'est acceptable que quand il a été accepté ", Mark Sagoff (The economy of the earth)
[R] La présence forte de la notion de risque collectif sur la scène publique résulte de plusieurs phénomènes
Au plan mondial
La puissance des technologies et des organisations mises en œuvre par
les êtres humains croît en tous domaines, et engage de plus en
plus les fonctionnements sociaux (l'informatique, les biotechnologies) ;
parallèlement, les ressources planétaires et la capacité
des systèmes écologiques à absorber les atteintes subies
sont reconnues comme limitées (à la différence des
perceptions antérieures, cf. Jean-Baptiste Say) ;
des risques apparaissent pour lesquels le régime de responsabilité
n'est pas fixé, et dont la nouveauté et l'ampleur potentielle
les rendent non assurables (cf. François Ewald, Association
française des sociétés d'assurances) ;
les décisions technologiques se sont éloignées des
personnes, citoyens ou clients, qui en subissent éventuellement les
conséquences, bonnes ou mauvaises, du fait notamment de la mondialisation
(cf. contestation de l'OMC) ;
le principe de précaution, apparu dès les années 1970,
a donc connu un succès international rapide, car il représente
à cette échelle un soubassement indispensable à la confiance
(la multiplication des normes ne fait pas tout).
Au plan national
Longtemps, inventeurs et utilisateurs publics et privés des techniques
en ont affirmé leur maîtrise totale et exclusive pour justifier
que toute élaboration de décision les concernant leur revenait
(" nous savons, vous non, faites-nous confiance ") ; cet argumentaire est
resté culturellement plus longtemps accepté en France que dans
la plupart des pays anglo-saxons ;
cependant, des expériences douloureuses plutôt récentes
ont démenti ces affirmations : sang contaminé, ESB,
dégâts locaux dus à la pollution des eaux, effets sanitaires
de la pollution de l'air, amiante, etc. ;
elles ont fait s'exprimer une société en cours de maturation,
beaucoup moins prête que par le passé à confier son destin
aux " experts ", toujours spécialisés et pas toujours
désintéressés, surtout en situation de dissymétrie
d'information forte ;
à ces occasions, mais pas seulement, une part croissante de la population
s'est montrée capable de s'organiser pour proposer des analyses
contradictoires des situations ; les débats sur les OGM
végétaux et, notamment, les conclusions proposées par
le panel des citoyens, montrent leur capacité à intégrer
et peser avantages et inconvénients présentés par divers
experts et groupes d'intérêts, avec un souci aigu de
l'efficacité des solutions proposées ;
parallèlement, les médias mettent en scène ces
événements et ces problématiques comme ils le font avec
toutes les questions dont ils traitent, en étant plus ou moins bien
informés et plus ou moins soumis aux groupes de pression et
d'intérêts.
Dans ce contexte, tout risque technologique supplémentaire encouru
ne représentant pas pour les citoyens un gain direct est
considéré comme indu (voir l'ouvrage de Guy Paillotin, ancien
président de l'INRA, et les travaux sur les biotechnologies de Daniel
Boy du CEVIPOF1). C'est pourquoi un fumeur peut accepter le risque
élevé de cancer au regard du plaisir qu'il tire de ses cigarettes,
ou un automobiliste le risque élevé d'accident au regard des
possibilités que lui offre son véhicule, mais que le risque
d'être contaminé lors d'une opération chirurgicale ou
par de la nourriture, même plus faible, sans aucun bénéfice
supplémentaire possible, ne lui est pas tolérable.
Il ne s'agit donc pas d'un refus de tout risque, ni d'un déni aux
responsables publics et privés de leur rôle de décideurs,
mais d'une revendication des citoyens que les avantages et les
inconvénients pour eux-mêmes soient effectivement pesés
avant décision. Comme " les absents ont toujours tort " dans les
procédures, cette revendication se traduit par une demande à
participer à l'analyse et à la pesée des conséquences
avant décision, et par une exigence de transparence quant aux mobiles
des choix finaux et aux responsabilités ainsi engagées. Il
y a donc refus de l'opacité dans la prise de risques à partir
du moment où celle-ci engage la société.
Cette évolution permettra aussi de constituer les instruments
socio-politiques indispensables pour gérer et maîtriser la
progression de la puissance et de la pénétration des technologies,
et la vulnérabilité consécutive des organisations qui
en dépendent. A contrario, une absence totale de dialogue social sur
les choix technologiques peut déboucher sur des catastrophes
écologiques, telles celles produites par les régimes autoritaires
n'acceptant aucun débat démocratique (ex-URSS par exemple).
Cette nouvelle donne socio-politique interroge l'élaboration des
décisions publiques " à la française ".
Il est peut-être nécessaire à ce stade de préciser
ce qu'est le principe de précaution, souvent invoqué à
contre sens. D'une part, le raisonnement de précaution n'intervient
qu'à l'occasion de risques graves ou irréversibles dans lesquels
les relations causales ne sont pas toutes clairement définies, mais
restent vraisemblables (effet de serre par exemple) ; partout où la
relation de cause à effet est établie et où l'on
préfère s'attaquer à la source plutôt qu'éponger
les conséquences, il s'agit de prévention.
D'autre part, le raisonnement de précaution consiste, pour une action
en cours ou envisagée, à mettre en regard les bénéfices
attendus, les bénéficiaires, les risques encourus, les victimes
des risques, la réversibilité ou la compensabilité de
ces risques, l'équité des régimes de responsabilité
établis en cas de conséquences néfastes. Et à
considérer que lorsque les risques vraisemblables dépassent
les bénéfices du point de vue de la collectivité, il
vaut mieux éviter de les courir. Le développement actuel du
principe de précaution, qui paraît de simple bon sens et de
saine responsabilité, est alimenté par la conscience de plus
en plus partagée de la finitude de la planète et de ses ressources,
et le sentiment qu'aucune action n'est indifférente.
Répétons donc qu'ici, il ne s'agit pas de retirer la décision
aux responsables désignés pour la prendre, mais de :
- trouver les moyens d'assurer la prise en compte de tous les savoirs et
points de vue concernés par une décision ;
- clarifier les régimes de responsabilités engagés par
la décision à prendre avant qu'elle soit prise ;
- exposer les motifs de la décision prise.
Il n'y a donc pas lieu, au sujet du principe de précaution ou de la
prise en compte des risques, d'opposer démocratie représentative
à démocratie participative, ou des registres divers de
légitimité entre eux. En revanche, l'extension des débats
techniques entre les acteurs, notamment autour des questions environnementales
locales, pose aux élus de nouveaux problèmes : par exemple,
des données scientifiques récentes peuvent remettre en cause
la légitimité de rapports de force ou d'intérêts
traditionnels ; pour un élu local de longue date, en suivre les
conclusions peut être vécu comme la trahison d'anciennes alliances,
ce qui doit aussi être géré.
Cette démarche suppose :
- de clarifier les points sur lesquels les connaissances de toutes natures
sont suffisamment établies pour que les conséquences des
décisions soient comparées entre elles (avantages,
inconvénients, et leur distribution) ;
- d'identifier et de décrire les points pour lesquels les connaissances
ne permettent pas d'établir de certitudes (conditions d'occurrence
des risques et des gains potentiels, conséquences et distribution
de ceux-ci, et maîtrisabilité éventuelle des dommages.
Ainsi, l'irruption de Caulerpa taxifolia près de Monaco était
un problème très circonscrit au départ, rendu non
maîtrisable du fait d'atermoiements divers : évènements
fréquents mais jamais pris en compte dans les évaluations de
risques) ;
- de choisir la combinaison gains-risques la meilleure pour la collectivité
: cette dernière étape est manifestement de nature politique,
et son déroulement doit par conséquent être
démocratiquement acceptable.
Prise en compte des savoirs et des intérêts
La Commission nationale du débat public a été
créée par la loi dite " Barnier " du 2 février 1995,
sur le renforcement de la protection de l'environnement, pour contrôler
le respect des procédures démocratiques instituées dans
le cas des ouvrages publics de grande taille (autoroutes, voies ferrées,
aéroports, ports, lignes à très haute tension). Son
champ et ses capacités sont donc limités et ne lui permettent
de suivre qu'un ou deux dossiers par an, au plan strictement formel.
Les procédures d'enquête publique classiques arrivent trop tard,
portent souvent sur des portions d'ouvrages et ne permettent pas de discuter
la pertinence des projets (cf le rapport de 1999 de la Cour des comptes sur
la politique autoroutière française par exemple). Les dispositions
nationales ne fournissent pas de support financier aux expertises contradictoires
(le rapport Débat public et infrastructures de transports de la CPS2,
1996, préconisait un fonds " un pour mille concertation " pour les
enquêtes publiques). Les enquêtes publiques ne s'appliquent en
outre pas à des décisions technologiques ou des programmes.
Il faut en effet distinguer les décisions de portée locale
et les décisions de portée régionale ou nationale, moins
en termes d'importance ou de principe qu'en termes de modalités et
de nature des enjeux. Enfin, les débats manquent souvent de
médiateurs, fonction beaucoup plus répandue dans les pays plus
coutumiers de la concertation.
Des nations plutôt anglo-saxonnes et scandinaves pratiquent, depuis
plus de 20 ans parfois, d'autres types de démarches, proches de notre
unique exemple de conférence des citoyens, sur les OGM
végétaux. On trouve par exemple :
- la conférence de consensus : elle associe des citoyens et des experts
pour débattre de questions larges et émettre des recommandations
;
- le panel de citoyens : il est réuni pour éclairer les
décisions, souvent localement, sans avoir à émettre
d'avis formel ;
- le jury de citoyens : il est aussi réuni en général
sur des problèmes locaux précis, pour élaborer un avis
formel sur ceux-ci.
La conférence des citoyens organisée en juin 1998 sur les OGM
végétaux est un mixte de la conférence de consensus
et du jury de citoyens. Elle a notamment mis en évidence la
nécessité pour les pouvoirs publics de constituer une expertise
scientifique et technique multidisciplinaire à la hauteur des
connaissances développées par les entreprises proposantes.
La Communauté européenne, à côté des
discussions avec les représentants des groupes d'intérêts
et des associations environnementalistes, a recours au Forum consultatif
des citoyens sur l'environnement pour débattre certaines questions.
Régimes de responsabilité
Qui dit distribution de dommages éventuels dit analyse, pour la
comparaison des choix possibles entre eux, de la nature et de la
répartition des responsabilités. Pour des risques inédits,
les jurisprudences existantes sont souvent peu adaptées, conduisant
à des pénalités non proportionnées aux enjeux.
Comme le rappelle F. Ewald, on trouve aussi des dommages non assurables,
ou encore des responsabilités manifestes mais non formalisées
juridiquement (dégradation d'écosystèmes).
Exposé des raisons des choix
Outre la transparence des intentions et des objectifs des décideurs,
il permet l'évaluation a posteriori des décisions, par
référence aux buts recherchés, ce qui constitue la base
de l'évaluation de leur pertinence, et de leur adaptation ou de leur
confortation ultérieure.
[R] Conclusion (évidemment partielle et provisoire)
Ce qui fait l'attachement des citoyens au secteur agricole et agro-alimentaire
est aussi ce qui y rend si rapide la référence au principe
de précaution. D'une part, la recherche du risque zéro en
alimentation est un choix politique parfaitement admis en France : il conduit,
par exemple, à éliminer les troupeaux dans lesquels un cas
d'ESB a été reconnu, au détriment de l'intérêt
économique immédiat de l'éleveur, mais au
bénéfice du consommateur et de l'image du secteur et de
l'attractivité de ses produits sur la durée. C'est un principe
de précaution appliqué de façon absolue.
D'autre part, l'activité agricole a un statut bien particulier, et
pas seulement en France. Boire et manger est essentiel pour l'être
humain : non seulement ce dernier survit par la nourriture, mais il construit
à partir d'elle sa propre substance, ce qui donne aux aliments une
dimension intime, voire sacrée. Seules des situations de famine font
parfois oublier l'investissement personnel et culturel de chacun dans le
choix de ses aliments. De son côté, la charge symbolique de
l'eau rend plus prégnant son caractère déjà vital
au plan purement physiologique. Cette dimension imprègne et intensifie
les perceptions et réactions individuelles lorsqu'il s'agit de nourriture
et de boisson, notamment sur le plan des risques éventuellement
courus.
Par conséquent, a fortiori dans le champ alimentaire, on ne peut ramener
un choix public, fût-il technologique, à un examen par des experts
de scénarios techniques et de coûts économiques directs.
D'abord parce que les savoirs à convoquer sur les questions
environnementales sont multiples (biologie, écologie, géographie,
ingéniérie, sociologie, économie...). Ensuite parce
que bien d'autres dimensions sont en jeu, appartenant aux domaines de la
morale, de la géopolitique, de la gestion des territoires et des choix
culturels (tous aspects dont par ailleurs l'importance n'est pas niée
puisqu'il y est d'abondance recouru dans la publicité !). Les
scientifiques et les techniciens ont donc toute leur place dans le débat
; mais la complexité et l'incertitude ne constituent pas des motifs
recevables d'exclusion des procédures de décision publiques,
au contraire.
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