Dans le delta du Niger, les torchères brûlent jour et nuit au-dessus du pays Ogoni, où l'on pompe le pétrole depuis plusieurs décennies. A coup de milliards de francs, une vaste infrastructure de puits, d'oléoducs et de raffineries s'est imposée dans cette zone où vivent environ 5 millions de Nigériens. Pourtant, tout cet investissement serait menacé, selon une étude récente du Groupe intergouverne-mental sur l'évolution du climat (GIEC), à cause de la combinaison perverse de trois facteurs : la montée du niveau de la mer due au réchauffement de l'atmosphère, l'affaissement du terrain dû au pompage du pétrole et la réduction de l'apport de sédiments due aux barrages construits en amont du delta. Au cours du siècle prochain, le GIEC estime que 80% des habitants devront quitter leurs foyers pour aller s'installer hors du delta et qu'une grande partie de l'infrastructure actuelle sera engloutie à jamais. Perte estimée ? de l'ordre de 50 milliards de francs.
Dans le Pacifique sud, le fameux courant El Niño s'annonce exceptionnellement puissant. Selon les mesures récemment effectuées, 1997 pourrait devenir l’année la plus mauvaise de ces deux derniers siècles du fait de son impact prévisible sur les systèmes climatiques mondiaux, notamment en Afrique australe (possibilité d'une sécheresse maximale) et en Amérique Latine (risque d'inondations au Pérou et manque de pluies dans le Nord-Est brésilien).
Aux États-Unis, les propriétaires de villas sur la côte de la Floride se voient imposer des polices d'as-surances totalement dissuasives, jusqu'à 25% de la valeur de leurs biens immobiliers à payer annuel-lement. Tout cela parce que des équipes de climatologues ont été embauchées par les assureurs devant la recrudescence des cyclones combinée au risque de relèvement du niveau de la mer.
Derrière ces trois histoires se profilent trois coupables présumés : le gaz carbonique (CO2), le méthane (CH4) et l'oxyde nitreux (NO2), les trois principaux gaz à effet de serre (GES). La majeure partie de leurs émissions, surtout celle de CO2, est due à la production d'énergie. Depuis le début de l'ère in-dustrielle, la concentration de ces gaz dans l'atmosphère n'a fait qu'augmenter : de l'ordre de 30% pour le CO2, 145% pour le CH4, et 15% pour le NO2, à tel point que la concentration de ces gaz n'a jamais été aussi forte au cours des 160 000 dernières années.
Plus grave, à la concentration croissante de ces gaz s'est associé un accroissement des températures moyennes globales de l'ordre de 0,3 a 0,6 degrés centigrades au cours du siècle passé. En même temps, les scientifiques ont détecté des modifications dans les modes et les distributions géographique et saisonnière des températures et des pluies, ainsi qu'une montée du niveau de la mer de l'ordre de 10 à 25 cm due à l'expansion thermique des océans. Selon les modèles climatiques les plus avancés, ces phénomènes s'accentueraient au cours du siècle prochain avec un accroissement de température de 1 à 3,5°C en prenant 1990 comme référence et une remontée du niveau de la mer de 0,6 à plus d'1 m. Inutile de dire que ces accroissements auraient, particulièrement sous les tropiques, des effets négatifs sur les écosystèmes, sur la production agricole, sur les ressources en eau et sur la santé publique, entre autres.
En remontant la chaîne des accusations, les pays riches de l'OCDE émettent aujourd'hui 45% du total de CO2, soit 2,8 gigatonnes de carbone par an : ils ont été et restent les plus grands consommateurs d'énergie. Quant aux pays en développement, si leurs émissions sont aujourd'hui inférieures (environ 2 GT/an), elles croissent beaucoup plus vite et dépasseront vraisemblablement celles des pays déve-loppés au cours du XXIe siècle.
Pour la première fois, les activités humaines risquent d'avoir un impact sur le système climatique de notre planète, un cas d'école unique d'une « externalité » environnementale globale et un des problè-mes les plus difficiles à résoudre par l'humanité, quand on pense aux problèmes géopolitiques qu’ils sous-tendent. Pas d'autre solution qu'une action collective concertée, étant donné les responsabilités amplement partagées entre les nations. Pas d'action possible au niveau d'un seul pays, même si ses dirigeants prennent toutes les mesures possibles et imaginables pour éliminer cette menace.
Avant d'aller plus avant dans le sujet, il est bon de se poser les questions suivantes :
- doit-on croire les prédictions du GIEC ou est-ce une lubie scientifique?
- comment des mécanismes de marché pourraient-ils contribuer à la réduction des GES ?
- ce marché ne deviendrait-il pas alors une voie détournée pour les pays riches pour éviter des déci-sions difficiles chez eux en se déchargeant de leur responsabilité sur le dos des pauvres ?
- serait-ce une solution éthiquement acceptable ?
- n'y aurait-il pas derrière cette proposition une influence américaine trop prépondérante ?
- ne risquerait-t-on pas de voir les pays riches diminuer leur aide actuelle, tentés qu'ils seraient d'amalgamer cette aide aux nouveaux transferts liés au carbone ?
- au fait, qu’en pensent les pays en développement ? Quelle est leur opinion sur ces transactions pos-sibles concernant le carbone ?
- enfin, quel rôle pourraient jouer des institutions telles que la Banque mondiale ou bien les organis-mes français de coopération bilatérale et ceux de l'Union européenne sur ce marché d'un type nouveau ?
Doit-on croire les prédictions du GIEC ou est-ce une lubie scientifique ?
Fondé en 1988, le GIEC regroupe environ 2 500 experts de différentes disciplines scientifiques, qui ont été réunis à la demande des gouvernements par deux agences des Nations unies, le Programme pour l'environnement et l'Organisation mondiale de météorologie. Le GIEC a pour but d'évaluer les résultats de recherches scientifiques, techniques et économiques ayant trait à l'effet de serre et de les mettre à la disposition des négociateurs dans le cadre de la Convention cadre sur le changement cli-matique (CCCC). A ce jour, le GIEC a publié deux rapports d'évaluation, l'un en 1990, l'autre en 1995, ainsi que de nombreux documents techniques et méthodologiques. Toutes les précautions furent prises avant la publication de ces deux rapports, comme l’illustre la mobilisation de pas moins d'un millier d'experts provenant d'une centaine de pays et ayant une origine multiple (universités, indus-tries, gouvernements, et ONG environnementales) pour passer les travaux du GIEC au peigne fin(*) .
Peut-on attendre pour autant de ces rapports une vérité scientifique de même nature que celle offerte par les sciences « dures » dans des domaines bien circonscrits ? Non, bien entendu ! Le GIEC fait partie de ces groupes d'experts réunis à la requête de décideurs politiques pour tenter de répondre à des questions globales complexes qui transgressent de loin l'expertise propre de chacun des partici-pants. L'art des leaders de ce genre de groupe est de parvenir, souvent péniblement, à un consensus qui reflète au mieux l'état des connaissances sur le sujet à un instant donné. Qu'on en prenne pour il-lustration le type de langage utilisé dans le rapport de 1990 : « En nous fondant sur les résultats que donnent les modèles actuels, nous prévoyons que... ». Viennent en même temps de multiples précau-tions soulignant l'insuffisance des connaissances et l'incertitude qui affecte ces prévisions.
Il n'empêche que, depuis sa création, le GIEC a progressé ; de nouveaux résultats ont été versés au dossier et les modèles se sont affinés, à tel point qu'une majorité de plus en plus forte de scientifiques sont maintenant convaincus que le changement climatique d'origine anthropique est inévitable. Pour eux, le nouveau défi maintenant réside dans trois questions subsidiaires : où, quand et de combien ? En d'autres termes, quels impacts peut-on prévoir dans les grandes régions de la planète ? Quand et à quelle vitesse risquent-ils de se manifester ? Et quel en serait l'ordre de grandeur ? Le GIEC, dans son rapport de 1995, tente d'aborder ces questions. Ses réponses sont tellement préoccupantes que la pres-sion monte au niveau des décideurs, comme l'a illustré la Deuxième Conférence des parties de la CCCC qui, dans ses conclusions, recommande fortement aux pays riches de réduire leurs émissions de GES. Mais aucune décision n'a été prise à ce jour.
Soulignons cependant qu’il y a une minorité de scientifiques qui contestent, haut et fort, les conclu-sions du GIEC. En gros, ils mettent en doute la validité des modèles utilisés ainsi que la fiabilité des données. Si la plupart d'entre eux ne remettent pas en cause le phénomène général du réchauffement de l'atmosphère, ils pensent que le GIEC en a surestimé l'ordre de grandeur. De leur point de vue, ils estiment que les effets du changement climatique ne seraient pas aussi graves que ceux prédits par le GIEC, ce qui devrait permettre aux écosystèmes et aux sociétés humaines de s'adapter sans avoir à prendre des mesures drastiques.
Le débat est ouvert. Il devient de plus en plus intense à l'approche de la Troisième Conférence des parties de la CCCC qui se réunira en décembre à Kyoto (Japon). Du côté de l’Union européenne, un consensus semble s’être forgé. On serait prêt à signer un accord consistant à revenir au niveau d’émissions de CO2 en 1990 moins 15%, une valeur à atteindre en 2010. Le problème semble plus dif-ficile à résoudre du côté américain où la bataille bat son plein entre les opposants à la signature de quelque accord que ce soit visant à réduire le taux d’émission des GES, particulièrement aux USA, et les autres qui estiment que leur pays doit prendre le flambeau de la lutte en vue de réduire les impacts du changement climatique à un niveau acceptable et gérable. Les enjeux politiques et économiques sont considérables. Au Japon, en bon hôte de la Conférence de Kyoto, le gouvernement souhaiterait vivement que l’on se mette d’accord dès que possible pour que cette manifestation soit couronnée de succès.
A ce stade, il est bien difficile de savoir si véritablement les gouvernements de cette planète vont avoir le courage de prendre une décision collective avec des objectifs précis à atteindre, notamment en matière de réduction d’émissions de CO2. Restons cependant optimistes et supposons que ce genre d’accord soit signé au « pays du soleil levant », c’est-à-dire que les pays développés s’engagent véri-tablement comme la Deuxième Conférence des parties les engageait à le faire. Dans ce contexte hypothétique, il s’agira alors de trouver les instruments environnementalement et économiquement les plus efficaces, qui soient en même temps socialement et politiquement acceptables. Parmi ceux-ci, l’établissement de mécanismes de marché fait déjà l’objet de beaucoup d’attention et constitue le thème central de la suite de cet article.
Comment des mécanismes de marché pourraient-ils contribuer
à la réduction des GES ?
Tout le monde semble d’accord sur la nécessité d’une
collaboration internationale pour réduire es-sentiellement le carbone
dans l’atmosphère. C’est d’ailleurs l’objet de
l’article 4.2a de la CCCC qui recommande la mise en oeuvre conjointe
(joint implementation) selon laquelle deux ou plusieurs par-ties
s’associeraient pour la réalisation d’un programme de
réduction de GES. Ce programme mettrait en oeuvre des actions
engagées de part et d’autre, de façon concertée.
Les mécanismes de marché s’inscrivent dans ce contexte.
L’efficacité est l’argument majeur de leurs défenseurs,
qui estiment que l’on pourrait ainsi mobiliser des ressources
financières importantes, généraliser rapidement les
technologies énergétiques les plus efficientes en y intégrant
davantage les considérations environ-nementales, et finalement stimuler
le développement dans son ensemble.
Devant ces avantages potentiels, les signataires de la Convention ont décidé de lancer une phase pi-lote d’actions mises en oeuvre conjointement selon l’article 4.2a. En termes clairs, cela implique qu’un ou plusieurs gouvernements ou des compagnies privées passent un accord avec d’autres parties dans d’autres pays en vue de réduire les émissions de GES, ce qui établirait une forme simple de mar-ché d’échange de carbone. Cependant, l’article 4.2a, dans sa forme actuelle, n’autoriserait pas les pays développés à créditer à leur compte les réductions de carbone obtenues dans des pays en déve-loppement grâce à leur appui, dans l’hypothèse d’obligations légales d’un accord signé à Kyoto.
Dans le cadre de cette phase pilote, la Banque mondiale, avec l’appui du gouvernement norvégien, a lancé à petite échelle un programme de mise en oeuvre conjointe afin de tester les mécanismes à mettre en place pour promouvoir plus particulièrement les intérêts des pays en développement. Ce programme est synthétisé dans le graphe de la figure 1.
Trois projets pilotes sont déjà en cours de réalisation et d’autres sont en préparation. Grâce à l’engagement des partenaires impliqués sur le terrain, certains problèmes, notamment d’ordre métho-dologique, ont été résolus. Les premiers résultats permettent d’affirmer que la mise en oeuvre conjointe dans le cadre d’un marché du carbone serait efficace et attrayante pour un effet global iden-tique. Ce serait particulièrement vrai pour les économies en transition et les pays en développement qui ont le potentiel de réduire le carbone dans l’atmosphère à un coût bien moindre que ne pourraient le faire les pays industriels, surtout ceux parmi ces derniers qui ont déjà fortement amélioré l’efficacité de leur production énergétique. Pour que ce marché global d’échange de carbone fonc-tionne correctement, trois facteurs sont à prendre en considération :
- engagement effectif des pays développés à respecter leurs objectifs de réduction de carbone dans l’atmosphère, en supposant toujours que ces objectifs soient inclus dans un accord qu’ils signeraient à Kyoto ;
- différentiel important de coût marginal de cette réduction entre pays de l’OCDE et ceux en développement ;
- et possibilité pour les premiers de créditer à leur compte la réduction d’émissions qu’ils financeraient dans les seconds.
L’intérêt de ce marché global potentiel est illustré en figure 2 (Les forces derrière le marché : engagements et différentiels de coût).
Les pays riches auraient ainsi deux possibilités pour satisfaire leur engagement à limiter leur émission de CO2 en finançant soit des activités domestiques (par exemple en favorisant le passage à des carbu-rants à émission de CO2 beaucoup plus réduite, voire nulle, en incitant l’adoption de technolo-gies plus efficaces, ou encore en promouvant une politique des transports moins dispendieuse en carburants), soit le même type d’activités à l’extérieur de leurs frontières. Comme on le verra par la suite, il serait souhaitable que ces deux possibilités soient combinées, bien que l’attrait d’un coût moindre de réduction d’émissions puisse inciter les pays riches à choisir exclusivement la deuxième option.
Le marché ne deviendrait-il pas alors une voie détournée
pour les pays riches leur permettant d'éviter des décisions
difficiles chez eux en se déchargeant de leur responsabilité
sur le dos des pauvres? Serait-ce acceptable d’un point de vue éthique
?
Il est effectivement important que les pays riches montrent l’exemple
en ayant le courage d’aborder des problèmes difficiles. C’est
le cas des transports en France, notamment dans les grandes villes comme
Paris, où les embouteillages ont dépassé la limite de
l’acceptable pour les usagers en termes non seulement
d’émissions de CO2 mais encore de pollution et de temps perdu.
C’est aussi le cas de la consommation excessive de carburants aux USA,
induite par l’absence de taxation et par l’intérêt
in-suffisant porté aux économies d’énergie.
Il n’empêche que pour d’autres pays comme la Norvège, le coût marginal de réduction d’émissions de CO2 est déjà très élevé (supérieur à 60 dollars des États-Unis la tonne) parce qu’ils ont déjà accompli des efforts considérables en améliorant leur efficacité énergétique au moyen de fortes taxes sur les produits pétroliers et en misant sur des sources d’énergie à faible taux d’émission (hydro-électricité et gaz naturel). Pour ces pays, le différentiel de coût marginal (60 $) avec celui des pays en dévelop-pement ou des économies en transition (10 à 30 $) pourrait donc atteindre de l’ordre de 40 $, une somme que les deux parties pourraient se partager équitablement en supposant un accord de mise en oeuvre conjointe. Pour les pays en développement, le gain serait alors de deux ordres : un investis-sement en technologies énergétiquement plus efficaces et plus propres, avec, en sus, la capture d’une rente substantielle pouvant contribuer au financement d’autres opérations de développement.
Gardons en mémoire que ces accords de mise en oeuvre conjointe seraient uniquement établis sur une base volontaire entre parties concernées, chacune respectant les priorités de l’autre en termes d’investissements et de développement. En bref, une solution doublement gagnante, ce que les Anglo-Saxons appellent un win-win.
Maintenant venons-en aux considérations éthiques. Certains pensent, avec raison, que la situation ac-tuelle est moralement inadéquate quand on considère à la fois le différentiel de développement entre pays riches et pays pauvres, le risque du changement climatique, qui affecterait beaucoup plus les pauvres sous les tropiques que les riches en zones tempérées, et enfin les générations futures qui se-raient pénalisées avant de naître dans un monde dégradé par rapport à la situation actuelle.
En supposant une adhésion massive à cette solution doublement gagnante décrite ci-dessus, le résultat final que l’on pourrait escompter représenterait un pas positif vers une meilleure éthique du dévelop-pement. On aurait en effet réduit à la fois le différentiel de développement et le risque de changement climatique, mais malheureusement au moyen d’un instrument dont l’éthique ne manquerait pas d’être contestée. On peut espérer cependant que cette contestation sera atténuée si les pays industriels s’engagent véritablement à combiner des efforts courageux chez eux au transfert de ressources nouvelles à l’extérieur pour une plus grande stabilité climatique tout en contribuant au développement du Tiers Monde.
N'y aurait-il pas derrière cette proposition une influence
américaine trop prépondérante ?
Il est vrai que les États-Unis sont en faveur de solutions basées
sur le marché pour tenter de résoudre les problèmes
globaux dus à l’effet de serre. Ils l’ont démontré
lors des négociations de la CCCC en exerçant leur influence,
avec la Norvège et d’autres pays, pour l’inclusion du concept
de mise en oeu-vre conjointe. Rappelons cependant que ce concept a rallié
de multiples appuis, des pays de l’OCDE et de l’Union européenne
comme de nombreux pays en développement.
Ne risquerait-on pas de voir les pays riches diminuer leur aide publique actuelle, tentés qu'ils seraient alors d'amalgamer cette aide aux nouveaux transferts liés au carbone ?
Cette question n’a pas encore de réponse claire. A n’en pas douter, elle sera vraisemblablement débattue à Kyoto. Pour les pays en développement, cette substitution possible entre aide publique et transferts liés au carbone serait, de prime abord, certainement inacceptable. Pour l’éviter, tout au moins en partie, la contribution du secteur privé est à mobiliser. Il faudrait alors que les compagnies privées du Nord et du Sud soient non seulement autorisées mais encouragées à négocier directement des accords conjoints de réduction d’émissions. Selon une étude de marché récemment réalisée par ECON, une institution de recherche norvégienne, le volume d’échange pourrait attendre 30 à 40 mil-liards de dollars en 2020 dans le cas d’engagements relativement modérés des pays de l’OCDE, et beaucoup plus si les objectifs étaient plus ambitieux. Cette estimation de marché prend en compte à la fois le coût marginal pour la réduction d’émissions de CO2 et le transfert de ressources additionnelles vers le ou les pays hôtes. L’étude d’ECON suggère également la possibilité d’effet multiplicateur en provoquant des flux d’investissements supplémentaires plus ou moins liés aux projets induits par les échanges carbone.
Dans certains pays tels que la Suisse, le gouvernement pourrait se charger de mobiliser les fonds et les agents d’investissements pour le compte d’institutions émettrices de CO2. Ces fonds seraient alors levés au moyen d’une taxe nouvelle sur le carbone émis et serait alors additionnés à l’aide publique au développement.
Au fait, quelle est l'opinion des pays en développement dans la
perspective de ces transactions concernant le carbone ?
Les premiers contacts que la Banque mondiale a établis avec ses pays
clients sont plutôt favorables. Certains d’entre eux, parmi les
plus importants, ont déjà en fait exprimé leur désir
de participer à ce marché potentiel. Ils ont en même
temps souligné deux conditions essentielles : d’une part, le
marché doit être équitable dans le partage du
différentiel entre les coûts marginaux et, d’autre part,
l’engagement volontaire dans des opérations de mise en œuvre
conjointe ne devrait en aucun cas être utilisé pour amener les
pays en développement à se plier rapidement à un
régime de limitations de leurs émissions de GES. Dans la mesure
où ces conditions seraient satisfaites, la plupart des pays
contactés souhaitent garder la porte ouverte au dialogue pour discuter
éventuellement d’opportunités de coopération
spécifique, alors que les plus entreprenants sont déjà
en train de réaliser des opérations pilotes.
Certes dans ce domaine, beaucoup, au niveau de l’OCDE, insistent sur la réduction des émissions de GES, mais peu se préoccupent de l’autre option complémentaire, à savoir le stockage de carbone par la reforestation, l’agroforesterie ainsi que l’accroissement et le maintien du stock de carbone dans les sols agricoles dans une perspective de restauration de leur fertilité. Voilà des propositions qui soulè-vent l’intérêt des pays les plus pauvres et les moins industrialisés, particulièrement en Afrique. Ces propositions méritent donc d’être beaucoup plus documentées et testées car elles pourraient constituer une solution doublement gagnante, même si, dans un premier temps, l’impact en termes de tonnes de carbone stockées semblerait moins important que ce que l’on pourrait gagner en réduction d’émissions dans le domaine de l’énergie. Il apparaît ici une synergie potentielle entre la CCCC et la Convention sur la désertification qui mérite d’être davantage explorée.
Enfin, quel rôle pourraient jouer des institutions comme la Banque
mondiale ou les organismes français de coopération bilatérale
et ceux de l'Union européenne ?
A la suite de la consultation de ses pays clients et des premières
leçons apprises sur le terrain dans le cadre de son programme pilote
d’actions conjointes, la Banque mondiale a lancé l’Initiative
globale carbone. Le but est de poursuivre le développement de
mécanismes de marché ou d’autres instru-ments visant à
réduire globalement les émissions de GES. Parmi ceux-ci,
l’établissement d’un fonds d’investissement carbone
est envisagé. Ce fonds jouerait un rôle intermédiaire
en mobilisant d’un côté des ressources provenant des pays
de l’OCDE (à la fois des gouvernements et du secteur privé)
et en investissant de l’autre dans des projets visant à réduire
les émissions de GES. Ce fonds devrait permettre à la fois
de réduire les coûts de transaction pour les investisseurs comme
pour les pays en développement, et de diminuer le risque en ayant
un portefeuille de projets diversifiés.
Tout en reconnaissant que le groupe de la Banque mondiale peut jouer un rôle stratégique, la mobili-sation d’autres partenaires publics et privés est essentielle étant donné la complexité des problèmes en jeu et l’ordre de grandeur du marché potentiel. C’est à ce titre que les organismes français de coopé-ration ainsi que ceux de l’Union européenne devraient également s’engager en association avec le secteur privé.
En guise de conclusion, toute cette proposition reste liée à un accord conclu lors de la Conférence de Kyoto. Les enjeux sont considérables. Le débat international ne va pas être de tout repos. Peut-être est-ce un moyen de relancer un transfert de ressources et de technologies qui s’est essoufflé ces der-niers temps devant les politiques de réduction de déficits appliquées par la plupart des pays de l’OCDE. Il n’en reste pas moins que le chemin de la réduction du risque de changement climatique restera semé d’embûches. Pour les surmonter, un sursaut de la coopération internationale n’a jamais été aussi nécessaire.
[R] Cet article a été écrit par Francois Falloux, Conseiller pour l'Environnement à la Banque mondiale, en association avec deux autres experts de cette institution : Ken Newcombe, conseiller pour le Développement des produits nouveaux et Charles Feinstein, spécialiste des énergies renouvelables.
