Le Courrier de l'environnement n°35, novembre 1998  

L'eau et la fiscalité écologique
éloge de la perversité

De l'efficacité économique
De l'efficacité institutionnelle
Conclusion : éloge de la perversité

Nous voilà rentrés dans l'ère de la fiscalité écologique. C'est-à-dire que désormais, des taxes judicieusement placées viendront corriger les comportements les plus préjudiciables à l'environnement. Ainsi, cet été, le gouvernement a annoncé la création d'une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) qui intégrera l'an prochain les ressources de l'ADEME et doit absorber l'année d'après celles des agences de l'eau. La nouvelle taxe ne sera pas affectée comme celles qu'elle remplace, c'est-à-dire qu'elle sera versée dans le budget général de l'État, pour être employée selon les priorités du moment, notamment l'emploi.
Grand bond en avant pour ses promoteurs, simple manipulation budgétaire pour les autres, la réforme annoncée aura immanquablement pour effet de remettre en cause radicalement le système actuel de gestion de l'eau, et notamment l'existence de ses institutions principales : les comités de bassin et les agences de l'eau.
Un débat est donc ouvert, qui sera très certainement intense, du fait à la fois de l'importance des enjeux et de la proximité des échéances, la ministre ayant annoncé qu'elle ferait savoir sa décision le 11 décembre 1998 (pour l'eau ; pour l'ADEME, c'est déjà dans le Projet de Loi de Finances 1999).
Un petit peu d'investissement intellectuel n'est donc pas du luxe sur cette affaire. La chose est rendue malaisée : on ne sait par exemple rien des modalités prévues de collecte de l'éventuelle taxe, ni du mode de redistribution de son produit. Ce qui ne doit pas nous empêcher de soumettre à la discussion quelques éléments. C'est ce que propose ce papier.

[R] De l'efficacité économique

Au commencement était la théorie économique, c'est du moins sur ce registre de justification que les premières communications ont été formulées. La théorie économique avance que la taxe affectée est moins performante que la taxe non affectée. Voyons cela.

Que dit la théorie économique ?
Le choix d'un instrument de gestion de l'environnement - norme, taxe, permis échangeables, accord volontaire, etc. - est le dada des économistes de l'environnement.
Leurs modèles démontrent qu'il est possible, par une taxe, de stabiliser au niveau que l'on souhaite la quantité de pollution émise par les acteurs et ce, à un moindre coût pour la collectivité. Certes, toujours d'après les modèles théoriques, le même but peut être atteint avec une norme d'émission calée au bon niveau (Pigou, 1920). Les travaux plus récents sont plus raisonnables, en ce qu'ils prennent en compte le caractère imparfait de la vie et notamment de l'information. On démontre qu'alors il faut étudier chaque cas avant de statuer sur les efficacités relatives des instruments : tantôt c'est la taxe, tantôt c'est la norme. Dans les faits, c'est souvent les deux. D'ailleurs, le système proposé comme le système existant reposent sur l'utilisation conjointe des instruments réglementaires et économiques.
Mais il y a taxe et taxe, et toute la question porte sur l'usage qui est fait des fonds recueillis : versement dans le budget de l'État ou affectation à une agence spécialisée, qui utilisera les fonds pour des dépenses en rapport direct avec le problème à traiter, en l'espèce, la gestion des ressources en eau, comme c'est le cas en France, avec les redevances collectées par les agences de l'eau, dont les assiettes sont fondées sur les prélèvements, d'une part, et sur les quantités de pollution rejetée, d'autre part. Les sommes recueillies - qui sont à l'échelle des problèmes à traiter : environ 15 milliards de francs par an -, sont utilisées pour aider financièrement les acteurs engagés dans la gestion de l'eau : collectivités locales, industriels, associations et, plus récemment et modestement, agriculteurs. Les aides octroyées permettent à ces acteurs de faire face aux investissements lourds qui restent nécessaires dans le secteur, notamment du fait des engagements européens de la France.
La théorie économique est sévère sur ces pratiques. Elle note - tout à fait justement - que le niveau des redevances pratiqué est insuffisant pour inciter à lui seul les pollueurs à la vertu ; et que le système fonctionne davantage comme une mutuelle. A l'inverse, les théoriciens prônent l'application d'une taxe non affectée, sans redistribution du produit, dissuasive à elle seule, et potentiellement plus efficace que la taxe affectée. L'argument est simple : il n'est pas possible de situer le niveau d'une taxe affectée au niveau de l'optimum économique. L'affectation de la taxe contraindrait son niveau : ce sont les dépenses prévues qui président à la décision et non pas le souci d'atteindre le niveau incitatif. Mais cela ne signifie pas qu'a contrario, la taxe non affectée soit par nature optimale. C'est théoriquement possible, mais certainement pas automatique. Encore faut-il l'instaurer de manière optimale. Et là, le doute s'installe.

L'art de la taxe
D'abord, on vient de le dire, le taux doit être optimal : au-delà, on impose aux pollueurs des coûts non justifiés par les dommages qu'ils causent ; en-deça, on impose aux victimes des dommages qu'on aurait pu facilement éviter (c'est-à-dire des dommages plus élevés que leurs coûts d'évitement). Dans les deux cas, la collectivité y perd. Deux difficultés : connaître ce taux optimal, et l'imposer aux responsables politiques.
Pour fixer le taux, il faut connaître un tas de choses, en particulier quant aux coûts de la dépollution de chaque type d'acteurs. Cette information n'est pas spontanément disponible, d'abord parce qu'elle est technique, compliquée ; ensuite parce que ceux qui la détiennent - les acteurs eux-mêmes - n'ont pas forcément intérêt à la communiquer. Il faut alors une administration puissante, compétente et dotée de moyens de coercition, pour extraire et contrôler l'information : c'est cher, fort impopulaire, et pas évidemment efficace (voir le cas de l'OfWat en Angleterre (1)).
L'imposer, ensuite. L'eau est chère, 17 F/m3 en moyenne. Les redevances actuellement perçues par les agences de l'eau sont, de ce point de vue, neutres puisque quasi intégralement reversées au secteur. Elles viennent donc alléger le prix de l'eau de ce qu'elles l'ont grevé, en fournissant à bas prix de l'argent aux collectivités au moment où elles doivent consentir des investissements très lourds pour faire face aux obligations réglementaires. Sauf à revoir les objectifs de la politique de l'eau - ce qui est un autre problème -, la mise en place d'une taxe non affectée conduirait donc immanquablement à augmenter le prix de l'eau et ce, de manière très nette pour être incitative, sans doute vers 30 F/m3. Soyons sérieux : quel gouvernement prendra une telle décision ?
Maintenant, voyons l'assiette. Elle doit être soigneusement déterminée : on perd tout espoir d'incitation si le message - on dit le signal-prix - est brouillé. Par exemple, si l'on veut inciter les habitants à réduire leur pollution, il faut asseoir la taxe sur une mesure de cette pollution, et pas sur le volume d'eau consommée. Et donc, si c'est sur les collectivités que doit porter l'incitation, il est peu évident que taxer la facture d'eau des particuliers soit vraiment efficace.
Cela a deux conséquences : la mise en place de la taxe doit pouvoir bénéficier d'une connaissance approfondie de la pollution, de sa genèse et de son impact, connaissance qui a un coût. Et, par suite, le principe de calcul qui résultera sera forcément compliqué et la perception de la taxe, chère. La tension nécessaire entre fiscalistes et ingénieurs - populations, on l'admettra, farouchement distinctes - risque de conduire au montage d'une usine à gaz au rendement administratif douteux. Et en face, du côté des contribuables, à un consentement à payer qui ne va pas de soi.
Pour les raisons exposées précédemment, et certainement d'autres, il y a très peu de chances que la taxe non affectée soit mise en place selon des modalités optimales. Loin des modèles des théoriciens, le problème qui est posé devient celui de la comparaison de systèmes qu'on peut classer en théorie, mais qu'on sait ne pouvoir être qu'imparfaitement mis en place. Reste à examiner dans quelle mesure la perte d'efficacité qu'induit le passage dans le monde réel ne vient pas bouleverser la hiérarchie des efficacités théoriques. En clair, il reste à trancher entre les avantages d'une taxe non affectée sous-optimalement appliquée, et ceux d'une taxe affectée, théoriquement sous-optimale, mais dont le mode de gestion procure d'autres avantages, dus précisément aux modalités de son affectation.
Mais avant de parler d'organisation concrète, il faut encore verser au dossier deux arguments avancés par les uns et les autres : celui du " double-dividende ", cher aux partisans de la taxe non affectée ; et celui de la maîtrise des coûts de transaction, du côté de la taxe affectée.

Choisir entre les deux dividendes
Un " double-dividende " serait donc à notre portée. De quoi s'agit-il ? C'est assez simple : la taxe a en elle-même l'intérêt de dissuader les pollueurs et donc d'améliorer l'environnement. C'est le premier dividende. Par ailleurs, le produit de la taxe, versé au budget de l'État, peut être employé à d'autres fins utiles, éventuellement hors du champ de l'environnement. Voilà le second dividende. Dans les communiqués relatifs à l'eau, c'est d'ailleurs l'emploi qu'on vise, à travers la baisse des charges salariales.
Mais on vient de voir que la taxe non affectée n'est efficace que si elle est très incitative : c'est-à-dire calée à un taux élevé, construite sur une assiette technique précise et en rapport direct avec la pollution combattue, et ce dans un secteur où les informations techniques sont disponibles et où il existe des alternatives techniques à l'émission polluante. Dans l'idéal, on combat une pollution concentrée, émise par un nombre réduit de pollueurs qui auraient la possibilité de s'abstenir de polluer. Une forte taxe conduit alors immanquablement à réduire la pollution. Soit. Mais alors les recettes fiscales sont limitées - la cible étant étroite -, et fortement décroissantes puisque l'assiette est appelée à diminuer rapidement, la pollution disparaissant. Bilan de l'opération : un premier dividende évident - l'environnement ; un second dividende - les ressources fiscales - ridicule.
Exemple inverse : une pollution difficile à cerner, émise par une poussière de pollueurs, lesquels peuvent difficilement faire autrement ; on instaure une taxe sur une assiette simpliste pour des raisons de commodités, avec un taux trop bas pour des raisons d'acceptation sociale. Ce qui précède n'est pas une caricature : c'est typiquement le cas d'une taxe sur le mètre cube payée par les habitants. Au bout du compte : un rendement fiscal potentiellement élevé - le deuxième dividende -, mais une efficacité environnementale improbable, on a perdu le premier en route.
Voilà toute la tragique alternative du double-dividende. C'est pourquoi, si les deux dividendes sont parfaitement légitimes, il importe d'être extrêmement clair sur l'ordre de priorité qu'on leur accorde.
Mais revenons à l'emploi qui, d'après les communiqués, est l'objectif visé. La non-affectation du produit de la taxe se traduira par une hausse sensible du prix de l'eau et par une baisse des investissements réalisés dans le secteur, les fonds étant employés ailleurs. Dans les deux cas, une dégradation du marché de l'emploi en découle, soit parce qu'on prélève davantage sur des ménages qui n'en peuvent déjà mais, soit parce qu'on supprime des investissements dans le secteur de l'eau qui sont riches en emplois. Reste à prouver que ces emplois dégradés sont compensés par l'usage qui est fait des fonds recueillis, autrement dit que les politiques de l'emploi sont plus efficaces au franc investi que la politique de l'eau n'est elle-même créatrice d'emplois. Ce qui n'est pas gagné d'avance.
Rien n'est simple en matière d'emploi. Et il serait bien aventureux de sacrifier le premier dividende - l'environnement - au profit d'un second - l'emploi - qui semble fort peu sûr. Mais revenons à nos moutons fiscaux.

L'épineuse question des coûts de transaction
On a vu plus haut que le difficile art de la taxe est avant tout un art de maîtrise de l'information : celle dont on dispose, et celle qu'on communique. Pour aller vite, on dira que le meilleur des mondes, le mieux régulé, serait celui où sont disponibles les informations d'ordre technique, environnementale et économique, en quantité importante et en proportions équilibrées.
Soyons clair : tout cela a un coût élevé, coût qui participe aux fameux " coûts de transaction " des économistes. Ne pas les consentir conduit à une sous-optimalité économique ; les intégrer impose que l'on soit assuré de disposer des ressources nécessaires, humaines et budgétaires. En la matière, l'expérience nous enseigne qu'il est grandement préférable de ne pas trop séparer la maîtrise des financements de celle de l'information, de crainte de voir fondre d'année en année la compétence publique dans les domaines techniques et surtout environnementaux. Symétriquement, la tentation d'une gestion par les techniciens seuls est tout autant dangereuse. Un équilibre " sociologique " et institutionnel est donc à réaliser. Délicat exercice, bien peu à la portée d'une administration centralisée.
Disposer sur le terrain de compétences pointues et dans des domaines variées est la première clé de l'efficacité des institutions de l'eau quelles qu'elles soient. C'est la première des exigences que l'eau impose à ses institutions.

[R] De l'efficacité institutionnelle

La question de l'organisation ne se pose pas indépendamment de celle de l'objet de la politique : l'eau, cette eau insaisissable, qui coule, s'insinue, percole, se rit des limites administratives comme de celles des propriétés privées. Qui mouille dans ses parcours tous les acteurs de son territoire, fait porter les conséquences des actes des uns sur les activités des autres. Qui tisse ensemble les trajectoires de tous, faisant de chacun un gestionnaire de l'eau qui bien souvent s'ignore. Tissés ensemble : en latin, complexe. L'eau est complexe, et inflige cette complexité à tout ce qu'elle touche.
Plus tard, l'eau est soumise, c'est-à-dire captée, traitée, distribuée, collectée, épurée. Canalisée, la complexité s'évapore, restent les défis techniques, compliqués, certes, mais maîtrisables à grand renfort de compétence technique. Cette omniprésente technique qui s'ajoute à la complexité pour induire un rapport à l'espace, au temps et aux acteurs bien spécifique. Ainsi, la nature de l'eau dicte-t-elle ses conditions aux institutions.

Les exigences de l'eau
D'abord, le territoire. Par nature, la politique de l'eau comporte un fort contenu territorial, c'est-à-dire qu'à la fois elle doit être adaptée aux territoires et joue un grand rôle dans le développement de ces territoires : il y a surdétermination entre les politiques de l'eau et de développement du territoire. C'est pourquoi il est juste et efficace que les acteurs des deux politiques soient conduits à se concerter le plus souvent possible. Ce qui ne va pas de soi : la gestion par filière reste un réflexe encore fort prégnant. L'eau est l'un des lieux où peuvent se rencontrer les logiques d'aménagement.
Simplement parce que la politique de l'eau est par nature transversale, ce qui est d'ailleurs une caractéristique de l'ensemble des politiques d'environnement : parler de l'eau, c'est parler d'urbanisme, d'agriculture, de stratégies industrielles, de logement, voire de culture ou d'éducation. Plus la question de l'eau est posée en amont des décisions relatives aux territoires, mieux l'eau est gérée. Et inversement : écarter l'eau des décisions d'aménagement, c'est s'exposer à voir la question resurgir de manière plus douloureuse plus tard (voir les exemples des inondations, de la santé publique).
De cette imbrication découle le caractère inévitablement multi-acteurs de la politique de l'eau. Les gestionnaires dits intentionnels, c'est-à-dire ceux dont le boulot est de gérer l'eau, le savent bien : nombreux sont les " intervenants passifs " autour de l'eau, ces acteurs dont les objectifs n'ont rien à voir avec le milieu aquatique, mais qui se retrouvent " gestionnaires de l'eau malgré eux " du fait des conséquences de leur activité sur l'eau. Les soucis de la démocratie comme de l'efficacité commandent que tous s'asseyent autour de la table.
Territoriale, transversale, multi-acteurs, l'eau est donc essentiellement un problème complexe. Même les juristes s'en sont aperçu, qui tentent de redéfinir à son profit un droit " du patrimoine commun ", au-delà de l'opposition binaire entre domaine public et propriété privée.
Parallèlement, la politique de l'eau ne saurait se passer d'une forte dose de compétence technique. Tous les maires vous le diront, décider en matière d'eau, c'est compliqué, et cela nécessite les services de techniciens spécialisés. C'est vrai à tous les niveaux, notamment à celui de la programmation des actions. Un équilibre est alors à trouver entre techniciens et décideurs politiques : trop des uns ou trop des autres et vous plongez dans le sous-optimal.
Financièrement les investissements sont très lourds, le temps de l'amortissement technique est au-delà des calculs économiques des investisseurs. D'où la nécessité d'une péréquation spatiale et temporelle. La taille économique des maîtres d'ouvrage - notamment les communes -, leur interdit de faire coïncider amortissement physique et amortissement financier. Pour faire face à des investissements rares mais disproportionnés, ils ont besoin d'argent pas cher.
Mais les acteurs ont également besoin de stabilité dans le temps pour programmer leurs interventions. Le premier souci d'une politique de l'eau doit donc être de leur fournir ces horizons dégagés. Tout le monde y gagne : les économistes appellent cela " stabiliser les anticipations des acteurs " et y voient un facteur d'efficacité économique. Inversement, des menaces régulières de remise en cause des règles ou des financements glacent les initiatives.
Plus globalement, il faut régler la question du télescopage des horizons temporels : ceux de la nature et de l'amortissement des équipements sont infiniment plus longs que les horizons des décisions des élus et des industriels. La myopie des hommes face à la mémoire des choses. Il n'y a que collectivement, par un mécanisme de relais, que l'on peut espérer allonger l'horizon des décisions. La gestion du patrimoine commun ne se conçoit que sur la longue période.

La TGAP pour la gestion de l'eau, une fausse bonne idée ?
Le système actuel répond à ces exigences, du moins dans son principe, par les caractéristiques suivantes : la gestion partenariale et par bassin ; la mutualisation financière, spatiale et temporelle ; la compétence technique, neutre et disponible ; enfin, le développement de mécanismes d'apprentissage collectif, périodiquement lors de larges consultations, quotidiennement par le partage de l'information et de la compétence.
Ces principes sont sévèrement remis en cause par le projet de TGAP, du moins tel qu'il apparaît à la faveur des communiqués. La désaffectation budgétaire et l'uniformisation fiscale, qui en toute rigueur en découle, interdit la différenciation spatiale et rend caducs les Comités de bassin. En effet, une assemblée qui n'a pas à se prononcer sur les finances devient rapidement un comité Théodule de plus, déserté par les pointures de la vie politique. Quelle scène de négociation resterait-il ? L'Assemblée nationale en discussion budgétaire et, entre ces épisodes tragi-comiques, les tribunaux. La mutualisation financière ? diabolisée, puis supprimée. Avec la fin de la péréquation spatio-temporelle, on voit baisser les investissements des maîtres d'ouvrage : le contrat est rompu. La prévisibilité ? contraire à l'annualité budgétaire, et quand bien même on la contournerait, les juristes nous confirment qu'aucun mécanisme - compte spécial, loi de programmation ou autres - ne peut garantir de manière pluriannuelle le volume des ressources. La compétence technique ? centralisée, loin du terrain et surtout des finances, c'est-à-dire déclinante.
Par cette accumulation de sous-optimalités procédurales se dessine un scénario de gestion de l'eau inacceptable, perspective qui relègue loin derrière le débat théorique sur les instruments économiques.

Pour une réforme des agences de l'eau
Les agences de l'eau ont connu un grand développement au cours des trente dernières années, et ont montré leur solidité institutionnelle. Certes, la solidité est nécessaire mais non suffisante : si des institutions faibles ne sauraient servir des objectifs politiques ambitieux, inversement, la solidité ne préjuge pas de la pertinence de l'action. Aujourd'hui, les objectifs initiaux assignés aux agences sont en passe d'être réalisés : en gros, l'équipement d'une France en reconstruction, puis en croissance rapide. A cette phase finissante de maîtrise des flux succède une phase commençante de gestion des espaces, et des problématiques diffuses : agriculture, milieu rural, PME. Mais une troisième étape se profile déjà à l'horizon, celle de l'implication dans le lien social : après la montée de la préoccupation environnementale des Français, vient celle de la question sociale et de la demande de citoyenneté. L'accélération est sensible, et le " cahier des charges implicite " des agences de l'eau, et de l'environnement en général, s'en trouve foncièrement modifié. Sans que leur soit fournie l'occasion d'une refondation autour de ces nouvelles valeurs.
Aujourd'hui, il semble que les agences de l'eau ont vocation à devenir les points d'ancrage des politiques d'environnement. Le ministère, quel que soit son visage, est structurellement faible face aux ministères aménageurs et à celui des finances. En témoigne... le projet d'intégration de l'eau dans la TGAP ! L'environnement a tout à gagner à puiser sa légitimité dans un niveau local fort et légitime. La refondation des institutions de l'eau suppose une redéfinition des missions, un élargissement des institutions locales et l'émergence d'un niveau national puissant et crédible. Voyons ces trois points.
Les missions des agences pèchent par manque de lisibilité. En fait, trop discrètes, trop loin des préoccupations du public, elles gagneraient à sortir du bois, à assumer leur fonction de mutuelle et à incarner la dimension de service public qui manque au secteur de l'eau dans son ensemble, un secteur éclaté en une myriade d'intervenants dont les seuls véritablement visibles sont des groupes privés.
Que faire ? D'abord être présents. Au plus près des gens, avec un discours moins technique, une vraie transparence de l'information, des préoccupations plus sociales. Cela commence par diffuser de l'information sur la qualité des eaux et du milieu, sur les financements, les prix et les coûts, sur les réalisations, l'état du parc, sur les contrats et la gestion. L'information est un but en soi. Si la transparence fait l'objet d'une demande sociale croissante, c'est parce que la diffusion d'information constitue désormais l'un des modes d'intervention majeurs de la puissance publique. Elle est source de régulation des acteurs tout autant que d'adhésion des publics. Régulation environnementale - l'efficacité des interventions -, régulation économique - prix et niveaux des services rendus -, régulation technique - soutien à l'innovation, diffusion du progrès technique, conseil aux maîtres d'ouvrages.
Cela passe aussi par une meilleure lisibilité des redevances. Calées sur des calculs techniques difficiles à expliquer, elles peuvent très bien être différentes d'une commune à l'autre sans que la raison saute aux yeux des habitants. Le progrès serait d'en simplifier le calcul pour pouvoir mieux l'expliquer, sans doute au prix d'entorses mineures avec la rigueur technique. Cela signifie que l'on assume pleinement le caractère de mutuelle de l'eau des agences.
Enfin, élargir le champ des interventions. Plusieurs directions s'imposent : celle de la gestion des espaces, complémentairement à celle des flux, - et pour ce faire, peut-être les agences devraient-elles se faire maîtres d'ouvrage, dans des secteurs où les initiatives solvables manquent ; celle des économies d'eau, thème consensuel, aux distributeurs près, et plus largement dans le domaine social : création d'emplois et surtout d'activités, soutien aux micro-entreprises, amélioration de l'habitat, atténuation du coût social de l'eau.
Le niveau local, maintenant. On a dit qu'il fallait prendre acte de l'imbrication des politiques de l'eau et de développement des territoires. Nous proposons d'élargir les comités de bassin à un collège supplémentaire de représentants du dynamisme local : conseil économique et social, habitat social, associations d'action sociale ou civique, etc. Les modalités sont à discuter.
Inversement, il serait cohérent que les comités de bassin soient davantage associés aux décisions relatives à l'aménagement du territoire, à commencer par les autres politiques d'environnement (déchets, surveillance des installations nucléaires), mais aussi l'aménagement urbain, les schémas routiers, le logement social, le développement économique, industriel et agricole.
Progresser dans cette direction permettrait de casser l'image de sclérose que les comités de bassin ne méritent probablement pas : assemblée de notables cooptés, réunis par la perspective du partage du gâteau et la préservation de leurs intérêts et de ceux des lobbies. Que n'a-t-on entendu... L'élargissement de la représentation aux acteurs du dynamisme local ne pourra que renforcer le pluralisme de ces instances ; leur implication dans la conduite d'autres politiques ne pourra que renforcer les enjeux.
Le niveau national, enfin. Renforcer les institutions locales n'a de sens que si le niveau de la politique nationale est à l'échelle. C'est pourquoi il pourrait être envisagé la création d'un établissement public national puissant et légitime, dont les missions correspondraient à des actions aujourd'hui imparfaitement assumées, ou assumés par les agences de l'eau elles-mêmes, ce qui n'est pas logique. Cet établissement pour être puissant doit être autonome financièrement : investi de missions d'intérêt général dans le domaine de l'eau, il serait cohérent qu'il soit financé par dotation des différentes agences de l'eau locales. Il serait alors l'exécutif d'un Comité national de l'eau dont le rôle est aujourd'hui mineur, faute précisément d'un exécutif, et qui devra être redessiné, pour garantir une décision efficace (pas de blocage possible par une catégorie), une prééminence des objectifs environnementaux sur les autres, une bonne communication avec le Parlement et donc un certain pluralisme politique.
Cet établissement public aurait pour missions : le soutien à la recherche et développement (R&D) et la normalisation, pour apporter au ministère tout appui nécessaire à son travail régalien de producteur de normes, et ne pas laisser la normalisation technique aux mains du privé ou des autorités bruxelloises ; la production de statistiques, en série longue et à partir de sources éparses, dans tous les domaines et surtout leur communication aux publics ; la réflexion prospective, pour alimenter la construction des programmes, d'une part, et, d'autre part, pour permettre un dialogue constructif avec le Parlement et éviter les malentendus ; l'évaluation, par construction pluraliste et contradictoire, des interventions locales ; et toute activité de communication, de pédagogie et de formation, en France, en Europe et à l'international.
Voilà quelques pistes, chacune est à discuter. Et à discuter longuement, précautionneusement. En fait, en matière de réforme, nous nous trouvons dans un cas de figure bien connu des théoriciens du développement durable, celui d'une prise de décision en univers non stabilisé : incertitudes scientifiques, irréversibilité des choix. On sait qu'alors, il est responsable et précautionneux de viser plutôt l'optimalité dans le mode de prise de décision que dans le contenu de la décision (rationalité procédurale plutôt que substantielle). En clair : poser les questions, organiser les débats et ne trancher qu'après.

[R] Conclusion : éloge de la perversité

La taxe affectée est théoriquement sous-optimale ; la taxe non affectée est pratiquement peu efficace. Mais la politique de l'eau a ses propres exigences, et il semble qu'elle s'accommode nettement mieux de la première solution que de la deuxième. En clair, les perversités liés à l'incarnation du modèle sont bien moins pénalisantes dans le cas de la taxe affectée.
Pour conclure, revenons aux mots, ils sont importants : la taxe affectée est incitative, la taxe non affectée est dissuasive. Pour les tenants de la première, la pollution est une conséquence normale de la vie et de l'activité économique, qu'il faut bien sûr s'entendre pour gérer, c'est-à-dire à la fois contenir et traiter ; pour les autres, c'est un péché, conséquence davantage du profit que de l'activité, honte et sanction, donc. Il n'y a d'ailleurs qu'à voir le modèle de base des économistes : il y est toujours question d'un machiavélique industriel qui échange nuisances contre profits (éhontés).
Et serait-ce au nom de cette triste image d'Épinal que l'on veut taxer l'eau des Français ?

Bruno Johannes est secrétaire du Comité national de défense de l'eau (CNDEau), association loi 1901, créée en août 1998, " qui rassemble toute personne soucieuse de la gestion durable de l'eau en France et qui souhaite à ce titre être entendue alors que sont élaborés des projets de réformes des institutions de l'eau ".
Sur Internet : www.61.com/cndeau

Note
(1) L'OfWat, office of Water Services, basé à Birmingham, s'affiche sur Internet à l'adresse www.thebiz.co.uk/ofwat.htm [VU]
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