la gestion des déchets radioactifs
concertation et politique publique
Retour sur des expériences passées de gestion
des déchets radioactifs
Le contexte actuel, le besoin de dialogue
Le nucléaire est en débat dans notre société
: que les citoyens veuillent choisir les techniques et outils dont va
dépendre leur vie commune est un exercice normal en démocratie.
Les déchets radioactifs sont dans une position particulière
au sein du nucléaire : les déchets radioactifs font peur et
apparaissent comme un problème non résolu pour 76% de
Français (selon un sondage BVA 1999). La recherche de solutions
concrètes de gestion suscite d'âpres débats, et dans
des cercles relativement larges du public, au-delà du cercle des
militants.
Pour aborder cette problématique, on doit d'abord tirer parti des
expériences passées : elles soulignent que l'imbrication des
questions techniques et sociales est forte, et que l'interaction entre les
différentes parties prenantes est inévitable. Il faudra ensuite
analyser le contexte actuel, la nature des craintes qui sont associées
à la gestion des déchets et les nombreuses confusions qui peuvent
exister : cette situation appelle un dialogue de meilleure qualité.
On essayera enfin de repérer les traits essentiels d'un processus
de construction d'une politique publique de gestion des déchets
radioactifs, pour l'implication des différentes parties prenantes.
[R] Retour sur des expériences passées de gestion des déchets radioactifs
En préalable, il est nécessaire de revenir sur ce qui fait
problème ?
Dans de nombreux pays, une solution définitive existe pour les
déchets de faible et moyenne activité à vie courte,
qui représentent en France, par exemple, près de 90% des volumes
de tous les déchets radioactifs produits. Ainsi, la Suède,
la France, l'Espagne, le Japon disposent de capacités de stockage
de ce type de déchets en surface ou en sub-surface. Des projets sont
en cours en Belgique, en Suisse, en Corée et au Royaume-Uni.
Pour les déchets de haute activité et à vie longue,
des entreposages existent, offrant des garanties techniques sur plusieurs
décennies, en surface ou en sub-surface (La Hague en France, le CLAB
en Suède, le projet HABOG de COVRA aux Pays-Bas...). Par contre, c'est
la gestion à très long terme des déchets qui pose
question.
Cela ne veut pas dire qu'il n'y ait pas d'autres exigences pour une bonne
gestion de tous les déchets radioactifs comme : assurer un conditionnement
correct de tous les déchets, y compris des déchets historiques
légués par les activités passées de recherche
civile ou militaire, dépolluer les sites contaminés ou
compléter les filières d'élimination. Pour cela des
solutions existent, et leur réalisation est programmée.
C'est la recherche de solutions concrètes de gestion pour les
déchets de haute activité et à vie longue, ceux les
plus directement liés à l'électronucléaire, et
en particulier la recherche de sites, qui a été l'occasion
des conflits les plus vifs et des échecs les plus retentissants.
Considérons les nombreux échecs, qui ont abouti souvent
à interrompre un processus technique de longue haleine, avec un retour
" à la case départ ", en effaçant plusieurs années
de travail. Ils ont aussi été souvent suivis de la définition
d'un nouveau processus, centré sur les relations avec la
société.
En France, une première série d'investigations géologiques
sur quatre sites a été interrompue en 1990 par le premier ministre
de l'époque, qui a pris en compte la forte opposition manifestée
sur les sites et au niveau national. Un rapport parlementaire, confié
au député Christian Bataille, a défini une nouvelle
démarche et a conduit au vote de la loi du 30 décembre 1991.
L'accent est mis sur la recherche, sur l'étude de plusieurs alternatives
(trois voies de recherche, plusieurs sites), sur la concertation et sur le
développement local qui doit être associé au choix des
sites.
Après une mission de concertation en 1993, réalisée
par le même député, trois sites sont retenus pour des
travaux d'investigation géologique à partir de la surface.
Fin 1998, le gouvernement retient le site argileux de Meuse - Haute-Marne
- où un laboratoire est actuellement en construction.
Mais en 2000, la recherche d'un deuxième site de laboratoire dans
une formation granitique n'a pu aboutir. Un travail technique de qualité
avait été fait pour la présélection de 15 sites
envisageables. Mais la démarche politique de concertation ne pourra
pas s'instaurer, d'autant plus que le débat national sur la gestion
des déchets de 1990 n'était plus dans la mémoire collective.
En juillet 2000, le gouvernement mettra fin à la concertation sans
conclure sur le choix d'un site granitique.
On peut retenir du cas de la Grande Bretagne une certaine similitude avec
la situation française antérieure à 1991. Après
le rejet du site de Sellafield en 1997, de nombreuses initiatives non techniques
ont été lancées : le rapport de la Chambre des Lords
en mars 1999, une " conférence de citoyens " en mai 1999, et une mutation
remarquable de l'opérateur NIREX avec l'affichage d'une politique
de transparence et une forte implication dans le débat avec les
associations. Le gouvernement britannique vient de lancer une consultation
nationale sur la gestion des déchets radioactifs.
L'exemple du Canada est aussi très éclairant. Après
la réalisation d'un laboratoire souterrain de recherche
méthodologique (c'est-à-dire non destiné à qualifier
un site, mais pour comprendre les phénomènes de manière
générique), l'opérateur AECL a présenté
en 1994 une évaluation d'impact environnemental d'un stockage en
profondeur. Les conclusions de la " revue " de l'étude rendue au
gouvernement canadien méritent d'être rappelées, qui
disent en substance : " la sûreté du projet est acceptable du
point de vue technique, elle ne l'est pas du point de vue social. Parce que
l'opérateur n'a pas démontré que son projet avait un
large soutien du public, il ne peut être accepté comme la solution
canadienne pour la gestion des déchets des combustibles usés
". Depuis, le gouvernement canadien a défini une nouvelle structure
de travail et un projet de loi a été déposé pour
mettre en place le cadre légal de l'organisme de gestion des combustibles
usés et du financement de son action.
Ainsi, la vigueur des réactions locales, le fait que le public se
sent confronté à une démarche exclusivement technique
et a une faible confiance dans les institutions ont souvent conduit à
des échecs. Nous ne sommes plus dans la période de la guerre
froide et des graves pénuries qui donnaient une légitimité
sans grande contestation à l'ingénieur.
De nouveaux processus de travail se mettent alors en place, qui reconnaissent
que l'interaction avec la société, dans la définition
des politiques de gestion des déchets radioactifs, ne peut être
évitée. Ils tirent parti des expériences positives (les
programmes suédois, finlandais ou français, par exemple) et
de programmes comme le " Forum For Stakeholders Confidence " mis en place
par l'OCDE/AEN, les projets européens TRUSTNET et COWAM (Community
Management of Nuclear Waste)
[R] Le contexte actuel, le besoin de dialogue
Il est nécessaire d'examiner le contexte actuel : des craintes légitimes sont exprimées par le public, et plusieurs malentendus ou confusions doivent être repérés pour analyse.
Des craintes sont exprimées avec force par divers canaux dans
la société d'aujourd'hui quant à la gestion à
long terme des déchets radioactifs. Ces craintes sont semblables par
plusieurs aspects à celles sur d'autres sujets comme les OGM, l'ESB
(maladie de la vache folle), le SIDA, ou la pollution diffuse à partir
des nouvelles molécules. On peut citer comme caractéristiques
communes :
- la source du risque est diffuse, ou insidieuse, difficile à percevoir
(les sens ne perçoivent pas le danger) ;
- l'impact est à long terme, à des échéances
que l'on n'a pas l'habitude d'aborder, 20 ans, 100 ans, 1 000 ans... ;
- la définition des impacts sur l'homme et sur l'environnement souffrent
d'incertitudes de caractère scientifique (faibles doses, chaînes
de concentration ou de dilution dans l'environnement...) ;
- les promoteurs des techniques génératrices de risques potentiels
sont des groupes puissants, souvent proches des pouvoirs publics, et il y
a une crainte de " passage en force " ou de mise devant le fait accompli...
;
- le bénéfice de la technique génératrice du
risque (OGM, nucléaire, nouvelles molécules...) n'est pas ou
plus perçu, ou fait débat ;
- l'expertise a du mal à démontrer son autonomie et à
être diversifiée.
Tous ces ingrédients engendrent une réaction de méfiance
d'une part significative du public et des oppositions locales et nationales
vigoureuses.
Pour y répondre par de nouvelles politiques publiques, il faut inventer
de nouveaux processus de décision.
Plusieurs facteurs de confusion peuvent être repérés
dans le débat social sur la gestion des déchets radioactifs,
dont on retiendra deux : une appréciation erronée de la situation
actuelle de la gestion des déchets radioactifs, une confusion sur
les enjeux et les priorités de cette gestion.
D'abord, une appréciation erronée de la situation actuelle
de la gestion des déchets. Le diagnostic généralement
porté est que la gestion des déchets est le point faible de
la filière électronucléaire et qu'il n'y a pas de solution.
Comme cela a été dit plus haut, on peut affirmer que les
déchets radioactifs sont bien maîtrisés, à court
et à moyen terme (au moins pour un siècle), en France, comme
dans bon nombre de pays. Il y a certes des progrès à faire.
Mais c'est pour l'impact à très long terme (au-delà
de plusieurs siècles) des déchets de haute activité
initiale qu'il y a nécessité d'inventer des solutions de gestion.
De ce point de vue, la gestion des déchets est-elle autant qu'on le
dit le talon d'Achille du nucléaire ? N'en est-ce pas plutôt
le bouc émissaire ?
Ensuite, une confusion sur les enjeux et les priorités de la politique
en cours d'élaboration. Ne s'agit-il pas d'abord de protéger
la santé et l'environnement de déchets potentiellement dangereux
? Une priorité de cette nature met l'accent sur la nécessité
d'un conditionnement précoce et de qualité, sur le regroupement
des déchets de même type, sur la surveillance et le confinement
des déchets, en commençant par ceux potentiellement les plus
facilement en contact avec l'homme, comme ceux de faible et moyenne
activité, qui représentent les gros volumes. Une telle
priorité relativise l'urgence fréquemment affichée d'une
solution à long terme pour les déchets de haute activité.
Sortir de cette situation de confusion suppose de mieux repérer comment
sont reliés la gestion des déchets radioactifs et les choix
énergétiques pour le futur aussi bien du point de vue technique
que du point de vue de la compréhension sociale. La gestion des
déchets devrait se faire quel que soit le futur du nucléaire,
comme l'illustrent la Suède et la Finlande, qui ont la même
politique de gestion des déchets, mais deux politiques
énergétiques différentes : l'une affiche la sortie à
terme du nucléaire, l'autre veut construire de nouvelles centrales.
La gestion des déchets radioactifs doit gagner son autonomie par rapport
au futur.
Un dialogue nourri est nécessaire. Les analyses ci-dessus
soulignent l'importance d'un dialogue approfondi dans la société
autour de la gestion des déchets radioactifs : il est nécessaire
de clarifier les enjeux, de travailler les sujets clés, mais aussi
et surtout de mieux comprendre les attentes des différentes parties
prenantes. Il faut noter qu'il y a des obstacles à ce dialogue. Il
n'est en particulier pas facile de sortir des idées reçues
véhiculées sur les déchets. Comment convaincre les
associations de participer au débat sur la gestion des déchets
radioactifs, indépendamment de leur vue sur le futur du nucléaire
? De plus, la société n'a-t-elle pas parfois une tendance naturelle
à " enfouir le problème ", en refusant une prise en compte
des aspects négatifs de notre prospérité, comme la solution
d'une gestion à long terme des déchets radioactifs ? Enfin,
la pratique du secret est encore inscrite dans la culture de nombreux organismes,
et la participation au dialogue des ingénieurs et techniciens suppose
un apprentissage.
Il est possible d'avancer, en adoptant un processus original d'élaboration
d'une véritable politique publique..
Le dialogue n'est pas une fin en soi et doit s'insérer dans un processus
de travail reconnaissant à chaque partie son rôle et sa
capacité à influencer le résultat. L'expérience
acquise a montré que la démarche " je décide, j'annonce
et je défends " n'était pas acceptable.
Trois dimensions contribuent à rendre cette élaboration d'une
politique publique possible : les processus de travail, le schéma
institutionnel et le rôle des acteurs, leurs comportements.
Les processus de travail
Des processus sont mis en place qui mêlent les dimensions techniques
et sociales de la gestion des déchets. Ainsi en est-il de la France,
avec la loi de 1991 (loi Bataille), en Suède, au Japon récemment,
bientôt au Canada. D'autres pays sont en phase de réflexion,
comme l'Allemagne ou la Grande Bretagne. Ces processus ont un certain nombre
de caractéristiques en commun :
- ils sont fondés sur la recherche, avec ce qu'elle autorise de doutes,
d'investigations et de controverses ;
- ils doivent fournir des alternatives (différentes solutions,
différents sites) ;
- ils font l'objet d'une évaluation indépendante, (cf la
Commission nationale d'évaluation en France) ;
- des rendez-vous d'étape sont définis (en France en 2006,
tous les 3 à 5 ans ailleurs) ;
- ils permettent un apprentissage mutuel, entre les différents
partenaires, en tirant parti des forums institués pour le débat
(comme, par exemple, le comité local d'information et de suivi - CLIS
- autour des laboratoires, en France).
Des questions importantes sont encore à envisager dans la mise en
oeuvre de ces processus. Comment garantir la permanence des institutions
et les moyens financiers sur le long terme ? Comment donner de la stabilité
au processus tout en lui permettant de s'adapter ? Notons plus largement
que ce type de processus est adapté aux nouveaux risques technologiques
qui inquiètent notre société : ceux qui touchent la
santé, l'alimentation, l'environnement, avec des incertitudes sur
leur impact à long terme, comme l'ESB, les pollutions chimiques diffuses,
ou les OGM.
Le schéma institutionnel et le rôle des acteurs
Il est essentiel que les processus mis en place définissent clairement
les responsabilités des différents acteurs, selon les étapes
(producteurs, opérateurs, régulateurs, gouvernement, parlement,
associations), afin que chacun perçoive sa capacité à
contribuer au processus de décision.
Plusieurs points sont délicats. Le rôle des associations de
la société civile et des élus n'est pas le même.
Dans la phase du dialogue, chacun a la légitimité de s'exprimer
- sans que l'opinion présentée ait besoin d'être
considérée comme majoritaire. En revanche, la participation
à la négociation suppose une représentativité,
et la participation à la décision exige un mandat. Le rôle
des collectivités territoriales aux différents stades du processus
(investigation depuis la surface, laboratoire souterrain, site de stockage...)
a besoin d'être défini, certains pays reconnaissant un droit
de veto local, avec parfois une possibilité de recours national
(Suède, États-Unis, Suisse...). L'harmonisation entre les
décisions d'implantation avec les plans de développement
régionaux et la définition d'une contrepartie liée à
l'accueil d'un site est aussi une question délicate.
Le comportement des acteurs
Il est essentiel de bien respecter l'esprit et la règle de ces processus,
faute de les voir s'arrêter. Cela signifie que chacun reste bien dans
son rôle, et ne comble la défaillance d'un autre acteur qu'avec
un mandat clair et, plus particulièrement pour les opérateurs,
de respecter une grande rigueur dans la démarche de recherche ; de
rendre disponible à l'ensemble des acteurs intéressés
les objectifs, les méthodes, les résultats, et les
évaluations de leurs travaux ; de bien intégrer, dans les
programmes de recherche, les demandes exprimées en dehors des cercles
techniques. Par exemple, en France, la réversibilité des stockages
a été introduite à la suite de demandes formulées
pendant les phases précédentes de concertation avec un effort
soutenu sur les différentes voies de recherche, en particulier sur
l'entreposage et la transmutation.
Des questions doivent être approfondies, en particulier sur l'implication
des régulateurs et de leurs conseils dans les phases préalables
du processus, et sur les sites. Certains organismes s'efforcent d'élaborer
une charte de leurs relations avec les parties prenantes, une mise en commun
serait utile.
De ce tour d'horizon à travers la gestion des déchets radioactifs,
on peut retenir quatre points en conclusion.
Tout d'abord, l'interaction des organismes avec les différents partenaires
de la société civile est inévitable, et souhaitable.
Toute personne intéressée, ou tout groupe, est légitime,
sans qu'il soit question de représentativité, dans le débat
qui doit accompagner les décisions des représentants élus
ou des autorités régulatrices qu'ils ont institués.
Cette interaction doit se faire dans un processus de décision de longue
haleine, suffisamment stable dans le temps qui fasse une place à la
recherche, à un débat ouvert, et qui précise les
mécanismes de décision.
Certains points méritent a priori le débat, comme le
diagnostic qui peut être porté sur la gestion actuelle des
déchets radioactifs, ou comme la formulation des enjeux et de
priorités de l'action future.
Enfin, il faut des forums nouveaux, des espaces de débat neutres par
rapport aux acteurs nationaux de la production ou de la gestion des déchets
radioactifs, et les organisations internationales, l'OCDE-AEN en particulier,
pourraient y contribuer.
C'est un enjeu démocratique majeur que de vouloir, de permettre et
de stimuler le travail de la société dans la diversité
de ses composantes au sein des processus de décision pour les politiques
publiques.
Yves Le Bars est président du conseil d'administration
de l'Agence nationale des déchets radioactifs
(ANDRA).
Ce texte est la version corrigée par l'auteur de
l'intervention qu'il a faite au colloque OCDE-AEN " L'énergie
nucléaire et la société civile ", le 17 octobre
2001.
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