La France dispose d'un cadre réglementaire relative.ent complexe pour
assurer la protection et la gestion des espaces naturels.
Sans vouloir entrer dans les détails, il n'est peut être pas
inutile de rappeler briévement les fondements juridiques et les missions
des différents espaces protégés.
Les parcs nationaux
C'est la loi du 22 juillet 1960 et le décret du 31 octobre 1961 qui
précisent les critères de sélection et les modes de
gestion de ces espaces. Le classement en Parc National peut se faire "lorsque
la conservation de la faune, de la flore, du sol, du sous-sol, de
l'atmosphére, des eaux et, en général, d'un milieu naturel,
présente un intérêt spécial et qu'il importe de
préserver ce milieu contre tout effet de dégradation naturelle
et de le soustraire à toute intervention artificielle susceptible
d'en altérer l'aspect, la composition et l'évolution".
En ce qui concerne la gestion, il était prévu une cellule
mère appelée "Parc" comprenant, à l'intérieur,
des "réserves intégrales" et enfin une zone
périphérique où un programme d'ensemble de
réalisations d'ordre social, économique et culturel devait
être mis en place.
Le décret précisait que la forme juridique d'établissement
public était la seule compatible avec la mission confiée aux
parcs nationaux.
Les différents décrets de créations des parcs nationaux
(Vanoise 1963, Port-Cros 1963, Pyrénées occidentales 1967,
Cévennes 1970, Les Ecrins 1973, Hercantour1979) précisent,
dans chaque cas, les conditions dans lesquelles la gestion sera assurée
:
La circulaire du 12 septembre 1979 émanant du Premier IIinistre constitue
une étape importante. Elle rappelle que les parcs nationaux ont "pour
objectif prioritaire la protection et la gestion de richesses exceptionnelles
ainsi que l'initiation du public à la découverte et au respect
du patrimoine naturel" ; il est de plus recommandé de "mieux coordonner
les actions de protection menées en zone centrale avec des actions
de développement entreprises dans les zones périphériques".
La liaison entre les différents services de l'Etat apparaît
comme une nécessité. Enfin, la vocation scientifique des Parcs
nationaux est rappelée avec force.
Les parcs naturels régionaux
Dans le cadre de la loi du 5 juillet 1972 portant sur la création
des régions, un décret du 24 octobre 1975 permettait la
création d'un parc naturel régional sur un territoire "lorsque
sa protection et son organisation sont justifiées par
l'intérêt particulier qu'il présente pour la détente,
l'éducation, le repos des hommes et le tourisme en raison de la
qualité de son "patrimoine naturel et culturel". Les parcs
créés en application d'un décret du 1er mars 1967 devaient
être mis en conformité avec le nouveau décret. Par la
suite, la mission de ces parcs a été explicitée de
manière légèrement différente par la circulaire
du 12 septembre 1979 : Il s'agit sur un vaste territoire : de préserver
et de mettre en valeur un patrimoine naturel et culturel ; de favoriser une
activité économique et sociale suffisante pour que ses habitants
puissent rester au pays, d'accueillir des visiteurs pour des activités
de détente et d'initiation à la nature". Le décret du
25 avril 1988 reprend les termes de ce texte tout en insistant sur le rôle
d'initiative des régions elles-mêmes. Les vingt-quatre parcs
régionaux existants, couvrant près de trois millions d'hectares
ont une mission multiple comprenant la protection et le développement.
Les réserves naturelles
Dans la loi du 10 juillet 1976 (relative à la protection de la nature),
l'article 16 prévoit le classement en Réserve naturelle "lorsque
la conservation de la faune, de la flore, du sol, des eaux, des gisements
de minéraux et de fossiles et, en général, du milieu
naturel présente une importance particulière ou qu'il convient
de les soustraire à toute intervention artificielle susceptible de
les dégrader".
D'autres articles abordent les problèmes de gestion, en particulier
la possibilité d'établir une convention avec différents
partenaires et mettent en conformité les Réserves naturelles
antérieures, créés en application de la loi du 2 mai
1930.
Le décret du 25 novembre 1977 et sa circulaire d'application
précisent le rôle du Comité Permanent du Conseil National
de la Protection de la Nature qui donne un avis sur le bien fondé
d'un projet de classement.
Par ailleurs, la loi du 2 juillet 1983 permet de créer autour de
Réserves Naturelles existantes des périmètres de protection,
par arrêté du Commissaire de la République, après
accord du Conseil Municipal concerné.
Les réserves naturelles volontaires
Dans son article 24, la loi du 10 juillet 1976 prévoit Qu'afin "de
protéger sur les propriétés privées les espèces
de la flore et de la faune sauvages présentant un intérêt
particulier sur le plan scientifique et écologique, les
propriétaires peuvent demander que celles-ci soient agréées
comme Réserves naturelles volontaires". La compétence de la
création de ces réserves a été récemment
déconcentrée au niveau du Commissaire de la République
de chaque département (décret du 17 octobre 1986). L'agrément
est donné pour une période de six ans renouvelable par tacite
reconduction. A noter que si le projet comporte l'interdiction de la chasse,
le Commissaire de la République doit consulter les chasseurs. '
Les réserves biologiques domaniales
Par une convention signée le 3 février1981entre les ministres
de l'Environnement, de l'Agriculture et le Directeur de l'office National
des Forêts, l'initiative de la création et la gestion des
réserves dans les forêts domaniales sont confiées à
l'0.N.F. Leur création fait l'objet d'un arrêté du ministre
de l'Agriculture. Les motivations qui ont présidé à
la mise en place de cette catégorie de réserve qui sort du
cadre de la loi de 1976 ne sont pas sans doute très rationnelles,
même si les Réserves biologiques domaniales peuvent par
elles-mêmes concourir à la protection de la nature.
Les arrêtés de biotope
Un décret du 25 novembre 1977 a institué la procédure
des arrêtés de protection de biotope. La décision de
création est prise par le Commissaire de la République du
Département concerné après simple consultation. Seuls
les biotopes d'une espèce de la flore ou de la faune inscrite sur
une liste nationale ou régionale d'espèces protégées
peuvent être classés selon cette procédure.
Encore faut-il que l'existence de ces espèces en question soient
menacée, même potentiellement.
En dépit d'un certain flou juridique, l'arrêté de biotope
constitue une procédure de protection légère et
déconcentrée tout à fait intéressante.
Le conservatoire du littoral
La loi du 10 juillet 1975 indique que "cet établisse"ent a pour mission
de mener dans les cantons côtiers et dans les communes riveraines des
lacs et plans d'eau d'une superficie au moins égale à 1 000
hectares, une politique foncière de sauvegarde de l'espace littoral,
de respect des sites naturels et de l'équilibre
écologique...".
Rapidement, le problème de la gestion évoqué d'une
manière générale par la loi, s'est révélé
très important et le Conservatoire, pour remplir sa mission
vis-à-vis des milieux naturels, a dû mettre au point une doctrine
souple permettant de s'adapter avec plus ou moins de succès à
chaque cas particulier.
Autres protections
D'autres protections, de jure ou de facto, peuvent exister. Par exemple,
les sites inscrits ou classés en vertu de la loi du 2 mai 1930 ou
les Conservatoires de sites, associations privées, mais liées
à la Région. on peut également remarquer que le Plan
d'occupation du Sol (P.O.S.) peut assurer une protection efficace en classant
une zone naturelle en catégorie ND (1)
mais qu'il ne peut, par contre, orienter une gestion.
Cette liste des moyens de protection n'est pas exhaustive. Elle ne tient
pas compte en particulier des obligations de protection qui pourraient
découler de conventions internationales.
Les textes précités mettent au premier plan des critères
de sélection, la valeur biologique. Cela est évident en ce
qui concerne les parcs nationaux, les réserves naturelles, les
réserves naturelles volontaires ou les arrêtés de biotope
et, dans une moindre mesure, les parcs naturels régionaux et les
acquisitions du Conservatoire du Littoral.
Un autre critère retenu également dans la majorité des
cas est l'importance des menaces qui peuvent peser sur les territoires
concernés. Dans le cas des réserves naturelles cette condition
est, semble-t-il, mise à égalité avec la valeur
écologique du milieu. En ce qui concerne les arrêtés
de biotope, la notion de menace est également bien explicitée.
En fait, l'appréciation des menaces, même si elle ne repose
pas sur des critères rationnels, est souvent facile. Il importe pourtant
de les discerner relativement tôt, les menaces à court terme
conduisant à des opérations "à chaud" qui ne sont pas
les plus facile à mener.
En ce qui concerne l'appréciation des critères écologiques,
on a assisté durant les dernières années à un
grand désordre. Parmi les dossiers présentés au Comité
Permament du C.N.P.N. (2), une proportion
notable a été l'objet d'un avis défavorable parce que
la valeur écologique ne présentait pas une importance
particulière.
Bien qu'un certain nombre de moyens propres à harmoniser
l'appréciation de la valeur écologique d'un milieu aient
été proposées, il semble que la question se pose maintenant
de manière différente.
Nous disposons en effet d'un inventaire des Zones naturelles
d'intérêt écologique faunistique et floristique qui devrait,
dans une large mesure, servir de base à nos évaluations futures.
1. Objectif et démarche
L'inventaire des zones naturelles d'intérêt écologique
faunistique et floristique est un programme de collecte et
d'homogénéisation de données existantes et dispersées
ayant pour objectifs l'identification, la localisation et la description
des zones présentant le patrimoine biologique le plus riche.
Impul sé et financé par le ministère de l'Environnement
(Direction de la Protection de la Nature), il a pour objectif de fournir
une banque de données aussi homogène que possible sur le patrimoine
naturel national.
Cet inventaire est réalisé dans chaque région selon
une méthodologie normalisée définie au niveau national.
Les résultats sont stockés et traités dans une banque
de données nationale au Secrétariat de la Faune et de la Flore
du Muséum National d'Histoire Naturelle de Paris ainsi que dans des
banques de données régionales.
Le cadre méthodologique défini au niveau national consiste
essentiellement en un formulaire de description de zone et une démarche
d'inventaire.
Le formulaire de description permet en premier lieu de distinguer deux types
de zones :
- des zones de type II qui correspondent en général à
des grands ensembles naturels riches et peu modifiés par l'homme,
qui offrent des potentialités biologiques intéressantes ;
- des zones de type I qui correspondent en général à
des secteurs plus limités caractérisés par leur
intérêt biologique remarquable. Ces zones de type I peuvent
être soit incluses dans des zones de type II, soit isolées.
Les diverses rubriques de ce formulaire permettent ensuite une description
détaillée de ces zones (localisation, description écologique,
intérêt, dégradations et menaces, etc.).
Chaque formulaire est complété par une liste des espèces
animales et végétales rares ou remarquables de la zone
décrite ainsi que par un extrait de carte précisant les limites
de la zone.
Lancé en 1983, l'inventaire "ZNIEFF" s'achèvera en 1988 ; plus
de 10 000 zones devraient ainsi être recensées et décrites.
2. Les applications de l'inventaire "ZNIEFF"
Au niveau national, conformément à l'objectif de départ,
les résultats de l'inventaire ZNIEFF permettront une rationalisation
des politiques de protection et de gestion des espaces naturels.
Par ailleurs, de nombreuses applications se dessinent aux niveaux régional
et local, en particulier dans le cadre de la loi de décentralisation
de 1983 qui confère désormais aux Régions,
Départements et Communes des prérogatives importantes dans
le domaine de l'aménagement de l'espace. D'ailleurs de nombreuses
régions ont participé au financement de l'inventaire ZNIEFF.
Cette gestion doit viser en premier lieu à conserver les valeurs
écologiques qui sont la raison d'être du classement.
Ce truisme mérite d'être rappelé car souvent la mise
en place des seules mesures négatives (interdiction, servitude, etc.)
a amené une dégradation des valeurs écologiques
concernées.
Les milieux dits "naturels" d'un pays comme la France métropolitaine
sont le plus souvent le résultat d'activités humaines. Le maintien
de ces activités, ou d'activités analogues, peut être
indispensable au maintien des valeurs écologiques.
Prévue dans certains cas, tel celui des parcs naturels régionaux,
cette action positive l'est peu dans d'autres, réserves naturelles,
ou arrêté de biotope. Le rôle des comités de gestion,
parfois inexistants ou inopérants, paraît ici essentiel. Les
mutations subies par l'agriculture et celles qui sont prévisibles
viennent encore compliquer cette tâche essentielle. Il parait donc
opportun de diriger un effort de recherche important pour acquérir
les connaissances de base nécessaires aux gestionnaires.
Dans cet ordre d'idée, il convient de faire une place particulière
au concept de Réserve de la Biosphère défini dans le
cadre du programmeMAB (Man and Biosphère) de l'UNESCO.
Les réserves de la biosphère
Le programme MIAB est issu de la conférence de 1968 sur les bases
scientifiques de l'utilisation rationnelle et la conservation des ressources
de la biosphère. Il est ensuite apparu souhaitable que ce programme
dispose d'un réseau mondial d'aires de conservation et
d'expérimentation, désignées sous le nom de Réserves
de la Biosphère. Depuis 1976, année de la création des
premières réserves, leur nombre s'est singulièrement
accru ; on en compte près de 300 actuellement.
Par ailleurs les concepts de base se sont considérablement affinés.
on peut dire que la rédaction d'un plan d'action en 1984 a constitué
une étape décisive. Très brièvement, une
réserve de la biosphère doit jouer au mieux trois rôles
essentiels :
- rôle de conservation de la plus grande diversité
génétique au niveau des espèces animales et
végétales et des espaces qui les contiennent ;
- rôle de développement en faisant participer les populations
locales à l'exploitation "respectueuse" des ressources naturelles
et en participant à leur éducation ;
- rôle logistique, en s'intégrant à un réseau
international d'échanges de nature et de niveaux variés.
Pour atteindre ces objectifs, il parait raisonnable d'établir un zonage.
on distingue ainsi :
- une ou plusieurs aires centrales strictement protégées mais
également gérées en fonction d'objectifs de conservation
;
- une zone tampon délimitée dans laquelle on proscrit les
activités qui peuvent porter atteinte à la zone centrale mais
où on peut effectuer des opérations de développement
compatibles ;
- enfin, une aire de transition, sans limites figées, dans laquelle
l'association de la conservation et du développement en coopération
avec les populations locales sera la dominante,
on évitera ainsi de se contenter de protéger une superficie,
forcément restreinte, installée, comme une île, dans
un vaste territoire d'où toute idée de gestion écologique
serait exclue. Les données récentes de la biogéographie
insulaire nous montrent les dangers de cette situation. on évitera
également de multiplier les contraintes et les servitudes trop pesantes.
Au contraire des actions en faveur de différents types de
développement permettront d'insérer au mieux dans la
société ce type de réserve.
Cependant les restrictions souhaitées ne peuvent l'être que
dans le cadre réglementaire national et il convient donc d'associer
les Réserves de la Biosphère à d'autres structures.
En France, un bon exemple est fourni par l'association du Parc National des
Cévennes et de la réserve de la Biosphère des
Cévennes, créée en 1985. Rappelons que cette réserve
s'est jumelée en 1987 avec la Réserve de la Biosphère
du Montseny, située dans la députation de Barcelone.
La France possède un arsenal complexe de dispositions réglementaires
permettant de protéger des espaces naturels. Ce dispositif peut d'ailleurs
être modifié dans le cadre de la déconcentration.
Une meilleure évaluation de la valeur écologique des territoires
considérés peut être désormais obtenue par
l'utilisation de l'inventaire des ZNIEFF, même si les opportunités
et les menaces éventuelles continuent à jouer un rôle
dans la sélection.
En ce qui concerne la gestion, celle-ci parait presque toujours obligatoire
dans un sens actif. Les concepts issus de programme MAB pourraient être
utilisés avec profit, d'autant plus qu'ils se rapprochent beaucoup
de certains textes faisant partie de la réglementation nationale.
[R] Notes
(1) zone protégée pour
des raisons de risques naturels ou d'intérét écologique
ou paysager.[VU]
(2) Conseil National de Protection de la Nature : placée
auprés du ministre chargé de la Protection de Nature, et
composée de représentants des administrations concernées,
de représentants associatifs professionnels ainsi que de
personnalités scientifiques et d'experts, cette instance consultative
donne ministre son avis sur les moyens propres à :
, préserver et développer la faune et la flore sauvage :
, améliorer la protection des espaces naturels et le maintien des
équilibres biologiques, Elle doit aussi étudier les mesures
législatives et réglementaires et les travaux scientifiques
correspondants (cf, décret n.77-1300 du 25,11,1977).
[VU]