recherches et actions publiques à l'interface
agriculture/biodiversité : comment déplacer le front du
débat ?
Introduction
1. Les " thèmes d'achoppement " du
débat
2. État et potentialités des
recherches
Conclusion : déplacer le front du débat
Répondant à la question " Quelles sont les trois plus importantes
menaces à l'égard de la biodiversité dans votre
pays ? ", un groupe d'une centaine d'experts européens met l'agriculture
en tête, suivie de près par la pollution, la destruction des
habitats, le développement des infrastructures de transport et
l'urbanisation (EWRGB, 1997). Si l'on considère en outre la participation
de l'agriculture à la pollution et à la destruction des habitats,
cette appréciation place nettement l'agriculture au centre des enjeux
de biodiversité.
Mais la prise en compte de ce problème par l'action publique est-elle
à la hauteur de l'enjeu ? Au sein de la politique agricole, on a
plutôt le sentiment que la biodiversité - comparée, par
exemple, au problème de la qualité des eaux - occupe une place
secondaire dans un volet environnemental déjà marginal en termes
de moyens humains et financiers. Il ne semble pas non plus que les dossiers
agricoles comptent parmi les grands succès de la politique de protection
de la nature. En matière de recherche, la place centrale attribuée
à l'agriculture dans la problématique de la biodiversité
ne se retrouve ni dans les programmes français de recherche sur la
biodiversité (par exemple, dans le programme national de recherche
sur la biodiversité), ni dans ceux sur les relations entre agriculture
et environnement.
Pour mieux prendre en charge l'interface agriculture-biodiversité,
il faut que l'action publique puisse redéfinir et justifier les
finalités de son intervention, il faut qu'elle conçoive et
mette en œuvre de nouveaux moyens d'intervention, elle doit enfin pouvoir
évaluer de manière plus nette ses actions actuelles ou à
venir. En d'autres termes, la gestion de l'interface
agriculture-biodiversité suppose de renouveler la réflexion
sur les objectifs, sur les moyens et sur les cadres d'évaluation.
Or, sur ces trois plans, la recherche occupe une place centrale. C'est en
lien étroit avec les milieux scientifiques et en s'appuyant sur les
contenus des recherche que les opérateurs de l'action publique travaillent
sur les finalités, les moyens et les évaluations de leur
intervention. De ce point de vue, l'état et les orientations de la
recherche sont partie intégrante de l'action publique en matière
de biodiversité.
En tant que chercheurs en gestion, c'est bien sous cet angle que nous les
abordons, en soulevant les questions suivantes. Quel diagnostic peut-on poser
sur l'état de l'art scientifique en regard des enjeux de l'action
publique ? Quels potentiels et quelles orientations de recherche pourraient
améliorer à terme la contribution de la recherche à
la gestion de l'interface agriculture-biodiversité ? Quelles
difficultés limitent aujourd'hui cette contribution et comment les
surmonter ?
Selon quel angle problématique et méthodologique aborder ces
questions ? En première analyse, on pourrait raisonner en terme de
rencontre entre une offre de recherche (de la part des scientifique) et des
demandes (de la part des " gestionnaires "). C'est un peu cette manière
de poser le problème qui sous-tend implicitement la plupart des
procédures de gestion incitative de la recherche, qui reviennent à
organiser le dialogue entre des scientifiques (offreurs de recherche et
demandeurs de crédits) et des " gestionnaires " (demandeurs de recherche
et offreurs de crédits). Mais si l'offre et la demande sont
décalées par rapport à l'ampleur et à la nature
des enjeux, comme cela semble être le cas aujourd'hui, on ne peut pas
s'appuyer sur ce modèle.
Nous avons donc posé le problème en termes de " besoins " de
recherche et de " ressources " apportées par la recherche. Mais, pour
cerner les besoins, il faut aller au-delà des demandes exprimées
; pour identifier les ressources, il faut une analyse critique de l'offre.
Dans les deux cas, pour aller plus loin que la simple écoute des "
offreurs " et des " demandeurs ", il faut développer un angle d'attaque
spécifique.
En nous appuyant sur une expérience antérieure dans le domaine
voisin de l'évaluation des politiques publiques (Mermet, 1996), nous
avons plutôt choisi de focaliser nos investigations sur les contenus
du " débat " complexe et multiforme qui se déroule au sein
du " forum hybride " (Rip et Groenewegen, 1989) auquel participent activement
chercheurs et acteurs de l'action publique à l'interface
agriculture-biodiversité. L'importance que nous accordons à
ce " débat " tient à ce qu'il est à la fois le terreau
de la définition et de l'évaluation de l'action publique et
un facteur majeur d'orientation de la recherche ; c'est dans le cadre de
ce " débat " que s'échangent, s'explicitent ou s'occultent
les " besoins " de recherche et les " ressources " en la matière.
Si recherche et action publique en la matière s'enlisent
réciproquement, le débat doit en porter les traces. Du point
de vue de la compréhension du champ de recherche, elles nous
intéressent par ce qu'elles révèlent. Mais, en même
temps, elles nous intéressent, du point de vue de l'intervention,
par leurs effets propres. Les traces d'enlisement laissées par les
blocages stratégiques dans le débat à l'interface entre
action publique et recherche peuvent évoluer en ornières, voire
en fondrières, qui en retour perpétuent et aggravent les angles
morts de la recherche et de l'action publique. Pour que celles-ci, à
l'inverse, puissent évoluer et se développer, il faut d'abord
combler certaines ornières du débat, signaler ses fondrières.
En d'autres termes, le corpus que constitue le " débat " que font
vivre chercheurs et acteurs publics à l'interface
agriculture-biodiversité peut être objet de diagnostic et
d'amélioration, en tant qu'il est un support de gestion comme le seraient
un tableau de bord de l'action publique ou une étude scientométrique
des travaux de recherche.
Nous avons donc conduit de conserve (1)
une analyse du " débat " à l'interface
agriculture-biodiversité et (2) une
analyse de l'état de l'art des recherches en France sur ce
thème. Le croisement entre ces deux approches permet de jeter un regard
renouvelé et construit à la fois sur le débat et sur
les travaux de recherche.
Notre travail s'est appuyé sur :
- un examen de la production scientifique française sur ce thème,
assorti de quelques recoupements avec des travaux de synthèse issus
d'autres pays européens ;
- une campagne d'entretiens auprès de chercheurs et d'opérateurs
de l'action publique, aussi bien au niveau national que dans deux régions
;
- la mise en discussion de nos premiers constats lors de deux réunions
d'experts du domaine1, et l'observation directe des débats lors de
réunions entre chercheurs et acteurs.
L'article abordera successivement les deux volets du travail - le " débat
", l'état de l'art des recherches ? en invitant aux recoupements qui
font le bénéfice de cette approche croisée.
1. Les " thèmes d'achoppement " du débat
Les programmes de recherche finalisée reposent sur des réseaux de chercheurs travaillant sur des questions pertinentes au regard des finalités qui fondent l'action publique concernée. Quels objectifs poursuit-on ? Comment peut-on les atteindre ? Qui doit, qui peut agir, et dans quel cadre ? C'est de questions de ce type que s'alimente le débat " hybride " auquel participent chercheurs et acteurs publics et qui sert de matrice à la fois à l'action publique et à la recherche finalisée. Or, dans les écrits que nous avons lus, dans les entretiens que nous avons réalisés, dans les échanges que nous avons observés, nous avons constaté à mainte reprise qu'au lieu d'esquisser un système de questions fructueux, le débat tendait à s'enliser autour de " thèmes d'achoppement ", bloquants à la fois pour l'action et pour la recherche. Nous sommes partis de leur analyse pour comprendre leur fonctionnement rhétorique, leurs causes possibles, et pour suggérer de les remplacer par des manière plus utiles - au regard des enjeux de l'interface agriculture-biodiversité - de poser les questions. Quatre " thèmes d'achoppement " nous ont paru particulièrement importants à éclaircir.
Quand le débat achoppe dès la définition
La Convention de Rio sur la diversité biologique définit la
biodiversité comme " […] la variabilité entre les organismes
vivants de toute origine y compris, entre autres, les écosystèmes
terrestres, marins et aquatiques (non marins) ainsi que les complexes
écologiques dont ils font partie ; cela comprend la diversité
au sein des espèces, entre les espèces, et celle des
écosystèmes. " Du point de vue de l'action publique, cette
définition inscrit la biodiversité dans la continuité
des politiques de "protection de la nature", avec leurs volets de conservation
des espèces, des habitats, des écosystèmes. L'examen
de documents de référence, comme le Global Biodiversity
Assessment, confirme cette impression : l'analyse des problèmes
de biodiversité reprend largement les thèmes et les actions
de la " conservation de la nature ", sous l'intitulé " conservation
de la biodiversité ". La nouveauté liée à
l'introduction du mot consiste essentiellement à reconnaître
et encourager l'élargissement des thèmes de la protection de
la nature, engagé depuis au moins deux décennies2 sur deux
plans :
- une évolution interne de sa problématique, avec, par exemple,
l'importance croissante prise par les enjeux de biodiversité
intraspécifique ou par les liens entre gestion des espèces,
des habitats et des écosystèmes ;
- un développement des liens entre le domaine de la protection de
la nature et d'autres champs de préoccupation et d'action publics,
depuis l'industrie biomédicale jusqu'aux intérêts des
cultures traditionnelles, en passant par l'écotourisme ou la place
des femmes dans la société.
Pour ce qui concerne l'agriculture, un lien est ainsi affiché entre
les enjeux classiques de la protection de la nature et des thèmes
comme la conservation des races et variétés rustiques, le
réservoir génétique que constituent les parents sauvages
des espèces cultivées, la lutte biologique ou intégrée,
le débat sur les organismes génétiquement modifiés...
Pour l'action publique, l'élargissement thématique lié
au passage de la protection de la nature à la biodiversité
est porteur de trois dynamiques positives :
- une reconnaissance globale de l'utilité des actions de conservation
de la faune, de la flore, des habitats et des écosystèmes ;
- un encouragement à développer les liens avec d'autres
thèmes d'action publique ;
- un cadre de collaboration renouvelé entre les diverses disciplines
scientifiques impliquées, de la génétique à
l'écologie.
Mais nous avons pu constater aussi que l'introduction du terme de
biodiversité était utilisé souvent, avec beaucoup de
zèle et d'inventivité, pour enliser le débat et bloquer
l'action publique. Trois manière de faire achopper la réflexion
sur les enjeux de définition nous ont paru à fois fréquentes
et efficaces.
(1) On peut prendre appui sur le mot pour diluer et marginaliser les
problématiques centrales qui lui donnent son utilité, son poids,
sa pertinence. Ainsi quand la firme Monsanto affirme qu'elle fabrique de
la biodiversité en diffusant des OGM, ni la formation du mot "
biodiversité ", ni la définition citée plus haut ne
la contredisent. Mais il est difficile d'accepter la perte de sens
qu'entraîne ce type d'intervention dans le débat.
(2) On peut faire mine de traquer une grandeur abstraite - la
biodiversité - pour l'opposer aux enjeux concrets de biodiversité.
Ainsi quand un groupe d'intérêt agricole dénonce l'expansion
des populations de loup dans les Alpes en affirmant qu'elle nuit à
la biodiversité (parce qu'au nom d'une espèce elle fragilise
l'élevage extensif, lui-même présenté comme favorable
à la conservation d'habitats importants pour la conservation de nombreuses
espèces végétales), il engage sur un mauvais pied un
vrai débat de décision et d'action entre plusieurs enjeux de
biodiversité. Ceux pour qui la biodiversité ne sera clairement
définie qu'une fois enfermée dans un ratio calculé
à partir de modèles complexes et prédéfinis se
situent dans une perspective analogue.
(3) On peut faire table rase des acquis en matière de conservation
de la faune, de la flore et des écosystèmes. Nous avons souvent
entendu le raisonnement suivant (en substance) : si l'on a changé
de mot, c'est que l'on parle d'autre chose. Et nous avons ainsi rencontré
des personnes pour qui la définition de la biodiversité est
un problème redoutable - et c'est bien le cas si l'on compte en exclure
les enjeux classiques de la protection de la nature ! Il ne reste plus qu'à
considérer le problème de définition ainsi posé
comme un préalable à l'action publique, et le débat
est bloqué.
Ces trois dérives qui font de la définition une occasion
d'achoppement sont parfois attribuables à un enthousiasme naïf
pour la nouveauté du mot. Mais elles relèvent bien souvent
de l'intervention délibérée de participants au débat
qui trouvent un intérêt stratégique à semer la
confusion sur le plan rhétorique.
En sait-on assez pour agir?
Un second thème d'achoppement est celui du niveau de connaissances
scientifiques nécessaire à l'action publique. La controverse
sur ce thème passe par deux positions bloquantes.
La première est bien illustrée par la citation suivante, extraite
d'un document de réflexion sur les orientations futures de recherche
pour l'INRA. " [La] conservation des espèces et celle des milieux
"naturels" particuliers posent des problèmes comparables [à
ceux d'une gestion environnementale de l'espace]. Mais, contrairement à
ce qui se passe pour l'eau, les connaissances sont rares et l'on se
paye souvent de mots (que ne se dit-il pas, par exemple, sur la
biodiversité et sa gestion !). Savoir quand et comment entreprendre
des recherches sur de pareils sujets est une question importante pour un
organisme de recherche surtout en l'absence d'un véritable débat
social. Peut-on continuer à faire des expertises pour
asseoir une coordination sociale sur la gestion des ressources naturelles
associée à celle de l'espace, avec des bases scientifiques
aussi faibles ? À l'évidence, non. " (Sebillotte, 1996)
Cette position bloquante repose sur une attitude essentiellement critique
et dénégative à la fois vis-à-vis des recherches,
de l'action publique et de la demande sociale en matière de
biodiversité.
En symétrique de cette position, et souvent en réaction positive,
un autre point de vue est marqué par ce qu'on peut appeler " le vertige
de la complexité ". Il n'y a cette fois pas de mise en doute a
priori de l'action en matière de biodiversité, mais une
volonté de " mettre à plat " tous les problèmes et de
repartir sur des bases scientifiques incontestables, même par les plus
réticents. Cette manière de poser le problème conduit
à raisonner comme si l'action en matière d'environnement -
et de biodiversité, en particulier - devait découler d'une
approche essentiellement déductive allant des sciences fondamentales
vers l'action publique. Même quand elle est exprimée de
manière non extrémiste (on n'attend pas de tout savoir
pour agir), elle conduit souvent à des questions qui peuvent prendre
un caractère byzantin au regard de l'action. Dans cette optique, la
complexité des phénomènes et des questions d'action
à tous les niveaux conduisent au vertige et à une stratégie
scientifique et politique " des petits pas " menacée d'enlisement.
Comme y invite l'aphorisme de Paul Valéry, " Ce qui est simple est
faux, ce qui est compliqué est inutilisable ", la programmation de
la recherche doit échapper à la fois à la
dénégation bloquante et au vertige de la complexité.
Pour cela, elle doit placer le débat sur un autre plan, plus clairement
finalisé en référence aux objectifs de l'action publique
de préservation et de gestion de la biodiversité et aux
différents modes d'action ? existants ou envisageables ? qu'il s'agit
d'enrichir et de préciser par le débat scientifique. Le rôle
de la recherche est alors de discuter et guider l'action publique sans chercher
à substituer des arbitrages scientifiques à la capacité
sociale de formuler les problèmes et de décider des actions.
Pas de salut hors du contractuel local ?
Dans cette perspective, les entretiens ont fait apparaître un autre
thème d'achoppement. Que ce soit du côté des chercheurs
ou des opérateurs de l'action publique, nous avons entendu inlassablement
répéter ? sans preuves probantes à l'appui - l'affirmation
de l'inefficacité des modes d'action réglementaires, et donner
comme unique modèle de gestion les outils contractuels locaux ? avec
comme prototype les mesures agri-environnementales locales (MAE). L'emprise
de ce modèle de gestion sur les esprits est telle qu'il occulte l'ensemble
des moyens d'action déjà mis en œuvre et surtout la palette
plus large des moyens d'action envisageables.
Or, vis-à-vis du défi d'avenir que constitue la gestion agricole
de la biodiversité, les mesures agri-environnementales constituent
une mesure expérimentale intéressante certes, mais insuffisante
à elle seule, dans son principe, pour prendre en charge l'ensemble
du problème. Ainsi une étude récente (IEEP, 1994) analyse
l'importance des systèmes de production agricole extensifs pour la
biodiversité à l'échelle européenne. Elle montre
que 30 millions d'hectares " d'agriculture à haute valeur naturelle
" sont concernés. Comment imaginer que des contrats locaux puissent
suffire à prendre en charge un enjeu de cette ampleur ? Il va de soi
que bien d'autres modèles d'action publique devront être
mobilisés et, notamment, à plus grande échelle - en
particulier pour l'intégration des enjeux de biodiversité dans
la Politique agricole commune, dans la gestion des filières de
production-transformation-distribution et dans les politiques d'aménagement
du territoire.
La recherche faillit à sa mission vis-à-vis de l'action publique
qu'elle devrait éclairer si elle se cantonne à l'étude
des compromis et des moyens d'action déjà en place. Or nous
constatons avec B. Wolfer que cette position " suiviste " est aujourd'hui
prédominante dans la recherche sur l'interface
agriculture-biodiversité. Pour la dépasser, il faut parvenir
à centrer l'attention sur les modèles de gestion nécessaires
et envisageables pour atteindre les objectifs de biodiversité, et
pas seulement sur les solutions très partielles qui font déjà
l'objet d'un consensus.
L'agriculture est-elle bonne ou mauvaise pour la biodiversité (et
réciproquement) ?
Un dernier thème d'achoppement nous semble offrir une vue d'ensemble
sur les forces qui enferment le débat sur agriculture et
biodiversité dans un cercle trop étroit. Il se développe
à partir de la question : l'agriculture est-elle bonne ou mauvaise
pour la biodiversité ? Formulée sur un plan aussi
général, il est clair que la question est mal posée
et ne peut pas avoir de réponse univoque. Pour stabiliser le débat,
il faut, d'une part, s'obliger à resituer chaque tentative de
réponse dans le contexte où l'on entend en tirer des
conséquences théoriques ou pratiques et, d'autre part, passer
en revue les différents types de situations pour ne pas mettre sur
le même plan les problèmes récurrents, ou qui touchent
d'importantes surfaces, et les cas plus exceptionnels que l'on peut invoquer
pour appuyer telle ou telle affirmation qui semble contredire des constatations
très générales.
Et pourtant, les entretiens et l'analyse bibliographique (Pavé, 1998)
montrent que, bien que conscients des limites d'une approche globalisante,
les scientifiques et les experts continuent à s'en réclamer.
La question devient alors : pourquoi le débat continue-t-il de se
poser en termes trop généraux ou inadaptés ?
Pour y répondre, il faut d'abord rappeler que l'interface
agriculture-biodiversité est marquée par l'affrontement entre
la sphère agricole et celle de la protection de la nature. Même
s'il a pris ces dernières années des formes plus nuancées
et complexes, nous avons pu constater lors de nos entretiens et par l'examen
de la littérature à quel point il reste prégnant aussi
bien au niveau des groupes sociaux mobilisés (profession agricole
contre associations de protection de la nature) que sur le plan administratif
(deux ministères qui alternent entre l'affrontement et la concurrence
sur thème) ou scientifique (visions du monde et institutions très
marquées par les intérêts agricoles ou par l'approche
naturaliste).
C'est dans ce contexte qu'il faut resituer deux manières opposées,
qui reviennent sans cesse dans les discours des protagonistes, de poser le
problème de la compatibilité entre objectifs agricoles et de
biodiversité. La première revient à sommer l'action
publique de choisir entre, d'un côté " les exigences d'une
agriculture compétitive " et, de l'autre, les " petits oiseaux ".
Bien entendu, elle est aujourd'hui rarement exprimée en ces termes
frustes mais reste bien présente et sait, pour rester " politiquement
correcte ", trouver des formulations plus sophistiquées. La seconde,
plus dans l'air du temps, consiste à présenter urbi et
orbi la biodiversité comme " la condition et le support du
développement agricole " en s'appuyant sur des arguments divers qui
peuvent être techniques (par exemple, la lutte biologique) ou
socio-politiques (la nécessité de s'assurer le soutien social
nécessaire à la poursuite du financement public de l'agriculture).
Par le schéma ci-après, nous voulons représenter le
constat que ces deux positions en apparence opposées jouent en
réalité ensemble pour enfermer le débat et l'action
publique dans un carcan. Si l'on prend en compte un rapport de force où
les intérêts agricoles l'emportent dans l'ensemble sur ceux
de la biodiversité, elles reviennent à fixer à l'action
publique pour la biodiversité les limites suivantes :
- les choix agricoles ne se discutent pas (" compétition oblige ")
;
- les problèmes de biodiversité sont marginaux à la
fois en termes scientifiques et de légitimité sociale ; il
ne faut leur donner priorité que de façon exceptionnelle ou
très localisée dans le territoire ;
- sauf, bien sûr, dans les cas de figure où ils plaident dans
le même sens que les choix agricoles : c'est sur ces cas qu'il faut
centrer les efforts (de recherche, de dépense publique) même
si ce ne sont pas les plus importants du point de vue des objectifs de
biodiversité.
Laisser le débat s'enfermer dans cette structure conduit à
occulter des pans entiers de la réflexion et des recherches qui seraient
nécessaires pour soutenir le développement d'une action publique
à l'échelle des enjeux de la biodiversité dans le monde
rural en France et en Europe. Pour réduire ces angles morts, nous
proposons une structuration du débat plus " ouvrante " autour de trois
questions :
- Quels objectifs poursuit-on en matière de biodiversité, avec
quel niveau d'ambition ?
- Quelles actions publiques permettent d'atteindre ces objectifs, et en
particulier lorsque l'action publique agricole conditionne l'atteinte de
ces objectifs, à quels choix techniques, économiques, sociaux
correspond-elle ?
- Quels sont les synergies, les négociations, les arbitrages qui fondent
les choix publics à l'interface agriculture-biodiversité ?
2. État et potentialités des recherches
En proposant un diagnostic du débat à partir de quatre thèmes
d'achoppement - la définition, l'ignorance, la focalisation sur le
contractuel local, la compatibilité agriculture-biodiversité
-, nous avons montré des pressions qui pèsent à la fois
sur l'action et la recherche, et proposé des manières plus
ouvertes et plus appropriées pour éclairer les décisions
publiques, pour structurer le questionnement. En même temps que ce
diagnostic, nous avons procédé à un examen de l'état
des recherches à l'interface agriculture-biodiversité. Voici,
brièvement présentés, les résultats assortis
de propositions pour une meilleure mobilisation de la recherche en appui
à l'action publique. Le lecteur est invité à y relever
les recoupements avec l'analyse du débat présentée plus
haut.
Les recherches concernées relèvent de trois registres
complémentaires et profondément différents :
- les travaux qui abordent les bases écologiques des relations agriculture
et biodiversité sous un angle explicatif et technique ; ils se rattachent
à l'écologie ;
- les travaux qui, en réciproque, analysent le fonctionnement de
l'agriculture et les systèmes agricoles sous l'angle particulier de
la gestion de la biodiversité ; ils relèvent de
l'agronomie, de l'agro-économie ;
- les travaux qui, en complément de la compréhension de l'objet
géré ou à gérer, portent sur les acteurs de l'action
publique et sur les outils dont ils disposent ; ils relèvent des sciences
de l'homme et de la société.
Les bases écologiques des relations agriculture-biodiversité
: de nombreux acquis, un problème de moyens et de relais pour
l'application
Historiquement, la question des relations entre agriculture et biodiversité
est d'abord une question d'écologues. De nombreux travaux ont permis
de caractériser les agro-écosystèmes en termes fonctionnels
et structurels (Duvignaud, 1980 ; Altieri, 1986 ; Chaubet, 1992). Ils ont
conduit à développer des concepts qui restent d'actualité
dans l'analyse de la biodiversité dans les systèmes agricoles
et, notamment, l'organisation spatiale des biocénoses, avec les notions
de corridors, de zones refuges, de connectivité, de fragmentation,
etc. (Burel et Baudry, 1995).
Ils trouvent aussi une traduction opérationnelle dans ce qu'on peut
considérer comme un " code de bonnes pratiques agricoles pour la
biodiversité " en ce qui concerne la gestion de bords de chemins,
de haies et d'autres espaces incultes (Blanchard, 1997 ; Peeters, 1997 ;
MATE, 1998). La brochure Arable Wildlide, protecting non-target species
(British Agrochemicals Association, 1997) mérite aussi d'être
citée ici comme un exemple intéressant de synthèse technique
visant à proposer des règles de gestion concrètes de
la flore et de la faune " sauvages " par les agriculteurs.
Au-delà des principes et des cadres d'analyse à portée
générale, de nombreux aspects particuliers des rapports entre
biodiversité et agriculture ont été l'objet d'études
spécifiques (notamment sur les insectes ravageurs ou auxiliaires des
cultures, les oiseaux, les groupements végétaux) ou
localisées (voir, par exemple, Ryszkowski, 1997). Les inventaires
naturalistes fournissent également une manne d'informations sur la
biodiversité en milieu agricole (Durand-Bourlier, 1998).
Pourtant, tout ce corpus de travaux est souvent dénoncé comme
insuffisant. Mais, selon les personnes, ce jugement recouvre deux perspectives
tout à fait différentes. De la part de certains, il renvoie,
comme on l'a vu plus haut, à une position de dénégation,
comme si les travaux scientifiques étaient insuffisants pour racheter
l'illégitimité de la demande sociale de biodiversité.
Pour d'autres, en revanche, il pointe un problème de transfert de
connaissances. En outre, pour porter pleinement leurs fruits, ces travaux
doivent être déclinés dans le cadre d'applications
finalisées, spécifiques, localisées. L'enjeu est ici
celui des moyens humains, institutionnels, financiers de ces recherches,
donc de la clarté et l'ampleur de la commande publique. Il est rendu
plus pressant par le diagnostic de l'insuffisance structurelle des moyens
de recherche en écologie en France, formulé il y a plus de
15 ans par le rapport Di Castri (1983) et qui reste d'actualité
aujourd'hui.
L'analyse des systèmes agricoles en liaison avec des questions
de biodiversité : un problème de mobilisation
Les travaux écologiques permettent d'identifier les pratiques agricoles
qui, à différents niveaux d'organisation - depuis une intervention
culturale annuelle jusqu'aux aménagements agricoles régionaux
-, déterminent le fonctionnement des agro-écosystèmes
et partant l'état de la biodiversité. Mais " vues de l'agriculture
", ces pratiques qui ont en commun leur impact sur la biodiversité
se présentent comme un " inventaire à la Prévert ".
Pour pouvoir les modifier, il faut les replacer aussi dans les logiques agricoles
où elles s'inscrivent. C'est une chose d'identifier les pratiques
agricoles en jeu, c'en est une autre de comprendre le pourquoi de ces pratiques,
c'en est encore une autre de montrer les marges de manœuvre au sein
du système agricole qui permettraient de modifier les pratiques dans
un sens favorables à la biodiversité. Ces deux dernières
tâches relèvent avant tout de l'agronomie et de
l'agro-économie.
Or, nous avons relevé dans la bibliographie beaucoup moins de travaux
qui partent des données agricoles - techniques, économiques,
juridiques, sociales, etc. - pour les analyser en fonction de la gestion
de la biodiversité, que de travaux qui partent des données
d'écologie.
De plus, à l'intérieur des travaux existants, nous avons
constaté un déséquilibre dans les niveaux d'analyse
couverts. La plupart des approches agricoles de la biodiversité sont
aujourd'hui mises en œuvre au niveau des exploitations agricoles (par
exemple, Girardin, 1996). Par ailleurs, il n'est pas abusif de considérer
que l'on dispose d'une relativement bonne vision d'ensemble des
déterminants macro-économiques de la gestion de la
biodiversité au niveau européen (démographie agricole,
dynamiques agraires des différentes régions de l'Europe, effets
des mécanismes de la PAC…) (Eizner, 1996 ; Stanners, 1996).
En revanche, entre ces deux niveaux d'organisation extrêmes, les analyses
au niveau de régions agro-écologiques plus ou moins vastes,
intégrant un ensemble d'exploitations de l'ordre de la dizaine ou
de la centaine, apparaissent plus rares. Et pourtant, cette échelle,
celle des paysages et de nombreux fonctionnements écologiques
déterminants pour la biodiversité, est capitale. Or,
indépendamment du thème de la biodiversité, le
fonctionnement de l'agriculture à un niveau d'organisation supérieur
à celui de l'exploitation fait l'objet de travaux variés qui
peuvent se rattacher au concept de système agraire.
Ce concept, travaillé depuis les années 1970 (Deffontaines,
1985 ; Mazoyer et Roudart, 1997) et largement développé en
particulier dans le cadre de l'INRA-SAD (Systèmes agraires et
Développement), intègre d'emblée l'analyse du milieu,
des formes sociales et techniques de la production agricole, y compris la
gestion et l'organisation de l'espace agricole et péri-agricole (bords
de champs, éléments boisés…). On voit son potentiel
pour l'étude des problèmes de biodiversité (Landais,
1996). Pourtant l'analyse bibliographique indique que l'étude de
systèmes agraires spécifiquement appliquée à
la gestion de la biodiversité reste rare.
Il s'agit, selon nous, d'un problème de mobilisation des moyens
déjà largement existants en matière de recherches
agronomiques et agro-économiques. Pour s'en convaincre, il suffit
de considérer la richesse des travaux " agricoles " qui portent sur
la problématique de la gestion de l'eau et qui découlent
d'approches historiquement développées dans une optique de
production. Avant d'être " raisonnée " pour l'environnement,
la fertilisation a été " raisonnée " pour la production
: les mêmes ressources scientifiques sont potentiellement disponibles
pour la biodiversité.
Les travaux sur la gestion politique de la biodiversité par
l'agriculture : un problème de cadrage
En complément de l'étude des systèmes écologiques
et agricoles, la gestion politique de la biodiversité fait émerger
d'autres types de problématiques :
- comment " traduire " les connaissances fondamentales en termes d'objectifs
de biodiversité et de modifications des systèmes agricoles
;
- quels outils politiques proposer (objectifs, moyens, cibles) ;
- quels réseaux d'acteurs mobiliser, quels modes organisationnels
pour la définition, la mise en œuvre et le suivi des actions
;
- comment justifier les actions en faveur d'une préservation de la
biodiversité, quelle " philosophie " proposer ;
- etc. ?
Dans la bibliographie, le champ le mieux couvert est sans doute celui des
modalités d'action au niveau local, sous les angles techniques,
économiques et sociologiques, ainsi que dans des approches
évaluatives (Alphandéry et Deverre, 1994 ; Richard, 1994 ;
Barrué-Pastor, 1996 ; Billaud, 1996). On retrouve à cette
échelle locale la place prépondérante des mesures
agri-environnementales - et plus particulièrement des opérations
locales - et des plans de développement durable (PDD), avec les travaux
de l'Association nationale pour le développement agricole (ANDA),
qui constituent un terrain d'étude particulièrement couvert.
Le colloque de la Société française d'économie
rurale (SFER) sur les MAE (novembre 1997, à Paris), le numéro
d'Études Rurales intitulé " Cultiver la nature "
(Alphandéry, 1996) donnent une bonne idée de ce type de
travaux.
Une autre série de travaux, à la frontière entre sciences
politiques et sociologie, traite des forces institutionnelles et des logiques
en présence à l'échelle nationale (ministères,
ONG, syndicats…) (Mormont, 1996 ; Billaud, 1999). Ces analyses sont
mises en regard des choix politiques qui peuvent être faits en
matière de politique agri-environnementale. Dans une optique un peu
différente, l'ouvrage collectif L'Europe et ses campagnes (Eizner,
1996) constitue un bon exemple d'approche pluridisciplinaire de l'analyse
des enjeux à l'interface agriculture et environnement et des
considérants politiques à l'échelle européenne.
Les sciences de l'homme et de la société - sociologie,
économie, sciences politiques, notamment - ont un rôle central
à jouer dans le débat scientifique et politique : celui
d'éclairer les modalités de la décision publique et
de mettre en évidence les choix sur lesquels elles débouchent.
Au regard de ce rôle, l'examen des travaux fait ressortir deux manques
importants.
D'une part, il y a très peu de travaux comparant différentes
options politiques de gestion de l'environnement et de la biodiversité.
Notamment, si le constat est souvent fait que la PAC est coûteuse et
détruit l'environnement, des analyses économiques poussées
qui consisteraient à étudier une réorientation des budgets
(voire une réduction) dans le sens d'une préservation de
l'environnement restent rares dans le paysage de la recherche. Selon nous,
cela tient en bonne partie au fait que les travaux s'enferment dans le cadre
très limité des modèles de gestion agricole de la
biodiversité reposant sur la compensation contractuelle, locale, des
changements de pratiques agricoles par la collectivité.
D'autre part, la mobilisation des sciences sociales sur la biodiversité
reste faible et se cantonne souvent sur un plan assez général
(par exemple, un questionnement sur la justification des politiques
d'environnement en général) alors que la conduite de l'action
publique pour une meilleure gestion agricole de la biodiversité a
besoin de repères spécifiques, en lien étroit avec les
situations écologiques et agricoles concrètes. Selon nous,
il y a là les traces d'une certaine réticence des organismes
et des chercheurs en sciences sociales vis-à-vis de la problématique
de la biodiversité comme enjeu concret d'action. Kalaora (1993) montrait
la fréquence et les conséquences, dans les travaux de sociologie,
d'une interprétation de l'environnement comme " invisible et suspect
". à lire une publication récente consacrée aux sciences
sociales en matière d'environnement à l'INRA (Vilotte et
Barrès, 1998), nous constatons que même si la domination de
ce point de vue s'érode peu à peu, il continue à peser
sensiblement sur le débat et sur les perspectives de la recherche.
Sans renier le rôle critique qui leur incombe, les sciences sociales
auraient beaucoup à gagner à investir aussi dans l'animation
du travail de proposition, de considération d'alternatives, dont le
débat et l'action publics ont grand besoin.
Conclusion : déplacer le front du débat
Au final, le travail présenté ici confirme l'existence et
l'importance du décalage entre les enjeux de l'interface agriculture
biodiversité et les recherches en la matière. Un des rôles
attendus de la recherche est d'anticiper sur les ambitions, les moyens et
les difficultés futures de l'action publique. Mais ce qui frappe en
matière d'agriculture et de biodiversité, c'est au contraire
la proximité, pour ne pas dire le suivisme, des thèmes de recherche
vis-à-vis de l'état de l'action publique. Nous sommes bien
dans le cas de figure, évoqué en introduction, où "
demande " des pouvoirs publics et " offre " des chercheurs tendent à
s'enfermer réciproquement - ou à se laisser enfermer - dans
un cercle trop étroit au regard des enjeux à relever, où
l'un demande ce qu'il connaît et l'autre propose ce qu'il sait
déjà faire, et où les deux évitent les questions
qui peuvent fâcher les acteurs les plus puissants dans les réseaux
de la recherche agricole et rurale. Dans le même temps, le débat
scientifique et politique s'enlise dans une querelle d'usure autour de quelques
" thèmes d'achoppement " qui occultent les perspectives plus larges
de l'action publique à moyen terme.
Pour sortir de ce type de situation, l'intervention que nous venons de
présenter sur le thème de l'interface
agriculture-biodiversité illustre selon nous l'intérêt
d'une démarche où l'identification et l'analyse des thèmes
d'achoppement dans le débat scientifique et politique servent de support
à la fois à la recherche d'une vue d'ensemble sur les enjeux
à moyen et long terme de l'action publique et à l'identification
des ressources scientifiques mobilisables au regard des besoins non satisfaits.
Cette démarche n'est peut-être pas la plus explicative des blocages
que l'on a relevés. Nous aurions pu, par exemple, entreprendre d'analyser
comment les jeux institutionnels, les alliances et les réseaux du
champ de la recherche liée à l'agriculture et au monde rural
se traduisent, à l'interface agriculture-biodiversité, par
des choix thématiques et problématiques qui conduisent - du
point de vue des préoccupations d'action publique en faveur de la
biodiversité - à des " angles morts " considérables.
Si nous étions sociologues ou spécialistes des sciences politiques,
cette approche nous aurait sans doute tentés. Nos observations nous
suggèrent d'ailleurs que nous n'aurions pas été
déçus par la richesse du matériau à recueillir
et à traiter.
Mais dans notre perspective de chercheurs en gestion, nous avons plutôt
recherché les appuis et la validation de nos analyses dans leurs effets
d'intervention, c'est-à-dire leur pertinence pour surmonter les blocages
sur lesquels porte l'analyse. Or, rien ne permet de penser ici que
l'explicitation, la " révélation " des rapports de force internes
au domaine scientifique, de ses liens avec les acteurs de la sphère
politique de l'agriculture et de l'environnement, soient ici un mode
d'analyse-intervention particulièrement pertinent, dans un cadre où
l'appropriation par les communautés et les institutions scientifiques
concernées est une nécessité première. Le projet
de faire évoluer le " front du débat " (Mermet, 1996), en
dépassant les thèmes d'achoppement, est ici un point d'appui
adéquat. C'est en effet dans la dynamique et dans les termes du
débat scientifique et politique que se cultivent, que prospèrent
ou étouffent les germes des nouvelles actions scientifiques, puis
politiques - qu'elles visent ou non, d'ailleurs, à faire évoluer
les rapports de force politiques et le cadre institutionnel de la recherche.
Laurent Mermet est professeur à l'École nationale
du génie rural et des eaux et forêts,
Xavier Poux est enseignant extérieur à l'ENGREF, chef de projet
à ASCA.
Le travail sur lequel s'appuie cet article a bénéficié d'un financement du ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement (SRAE).
Notes
(1) Nous remercions
donc particulièrement J. Baudry, J.-P. Billaud, H. Décamps,
Ph. Girardin, P. Havet, C. Lévêque, C.Mougenot, S. Müller,
O.-P. Osterman, J. Racapé, D. Terrasson, L. Thiébaut et M.
Trometer pour leur contribution à la réflexion
présentée ici. [VU]
(2) On en trouve déjà les aspects essentiels
dans le programme Man and Biosphere de l'UNESCO ou dans la Stratégie
mondiale de la conservation de l'UICN, en
1980.[VU]
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[R]
Encadré
Action publique agricole, action publique environnementale : des
responsabilités conjointes sur la biodiversité
Par l'importance des espaces qu'elle occupe (54 % du territoire français),
souvent situés dans des régions à fort enjeu biologique,
l'agriculture a un rôle essentiel dans l'appréhension de la
biodiversité. À titre d'exemple, les zones agricoles
représentent, en 1996, 24% des ZNIEFF (zones naturelles
d'intérêt écologique, faunistique et floristique) de
type 1 et 36% des ZNIEFF de type 2. Ceci confère à l'agriculture
un poids majeur dans la gestion et le devenir de ces zones,
considérées comme les plus riches au regard de la
biodiversité (IFEN, 1997). Symétriquement, les ZNIEFF 1 et
2 représentent respectivement 3 et 12% de la SAU nationale.
L'état actuel de l'interface agriculture-biodiversité est à
replacer dans une dynamique d'évolution à long terme. Sur des
millénaires, on a assisté à une évolution lente
des paysages agricoles, débouchant sur les paysages agraires modernes,
hétérogènes et riches en biodiversité. Dans l'immense
majorité des systèmes agraires européens jusqu'aux
années 50, la diversité des rotations culturales et la combinaison
dans l'espaces de milieux pérennes et de milieux cultivés
contribuent en même temps à assurer la reproduction de la
fertilité du système et à la biodiversité " sauvage
". Ces systèmes, parce qu'ils supposent aussi une mobilisation
d'espèces domestiques et auxiliaires hautement adaptées au
niveau local, débouchent aussi sur une importante biodiversité
" domestique " (différenciation régionale et locale des
espèces et des variétés utilisées). Ils sont
remis en cause avec le développement du modèle agricole "
productiviste " à la fin de la seconde guerre mondiale. La
spécialisation des exploitations, la mise en culture de certaines
zones, l'abandon d'autres, conduisent à une simplification du paysage
et à une réduction de la diversité qu'accentue encore
l'utilisation croissante des intrants (engrais et phytosanitaires). La
sélection génétique conduit à la disparition
d'un nombre important de plantes cultivées et de races animales.
L'agriculture, à tous ses niveaux d'organisation, a des impacts majeurs
sur la biodiversité. Ces impacts confèrent aux actions publiques
agricoles, de l'échelon local à l'échelon mondial, des
responsabilités essentielles en la matière (voir tableau).
De son côté, l'action publique environnementale a derrière
elle plusieurs décennies d'interventions pour la biodiversité
en milieu rural : mesures de protection des espèces, réserves
naturelles et arrêtés de biotope, acquisitions de terrains,
promotion de mesures volontaires, actions de connaissance et d'inventaires,
mesures contractuelles, etc. Au total, l'interface agriculture-biodiversité
relève d'une responsabilité conjointe de l'action publique
agricole et de l'action publique environnementale : responsabilité
de fait et responsabilité de prise en compte pour la première,
d'intervention pour le seconde.
C'est ce principe de responsabilité conjointe qui permet de construire
une certaine lisibilité des perspectives à moyen et long terme,
au-delà des jeux complexes et changeants d'affrontement, de
négociation, de concurrence, auxquels se livrent les deux sphères
administratives de l'agriculture et de l'environnement (sur le principe de
cette approche, voir Mermet, 1992).
Responsabilités de l'action publique agricole en matière de biodiversité
| Au différentes échelles (de l'agronome/de l'écologue)… |
… des actions et des impacts… |
… qui renvoient à des responsabilités de l'action publique agricole |
| Parcelle/station |
fertilisation, traitements, façons culturales | recherche, vulgarisation, encadrement technique et financier des productions |
| Exploitation |
couverture des terres, structuration du paysage | politique des structures, aide et encadrement des exploitations |
| Paysage agraire/paysage écologique | aménagements, traitement du saltus, fragmentation | remembrement, assainissement, fonds structurels |
| Région |
modèle agricole régional |
structures départementales et régionales du développement agricole |
| Pays, UE, monde |
marchés, systèmes de soutien |
Organisation mondiale des marchés, politique agricole commune, politiques nationales |
