Introduction
1. La question centrale : l'eau
2. La nature
3. Des initiatives locales et des
expérimentations
Conclusion
Cette note est avant tout descriptive. Elle résume les aspects principaux du traitement socio-politique de la question de l'environnement dans le contexte belge. Nous glisserons cependant dans l'exposé quelques hypothèses d'interprétation. La prise en compte de l'environnement, en ce qui concerne l'agriculture, est fortement marquée par la différenciation de l'espace national : d'une part les structures agricoles (systèmes de production, organisation) sont très différentes d'une région à l'autre, et, d'autre part, la fédéralisation de l'Etat belge se traduit par un immobilisme politique (concernant cette question) aussi longtemps que l'agriculture reste fédérale, et par une forte différenciation des politiques dès que l'agriculture est partiellement dévolue aux régions. En un mot, la prise en compte de l'environnement est conditionnée par la manière dont les disparités socio-économiques se reflètent dans les structures politiques et la concurrence entre régions.
[R] 1. La question centrale : l'eau
Le caractère central de la question de l'eau dans les rapports entre
agriculture et environnement s'explique par la conjonction de plusieurs
facteurs.
- En premier lieu la Flandre cumule deux handicaps : une agriculture très
intensive, avec dans plusieurs régions, une agriculture hors-sol
(élevage porcin, mais aussi horticulture et fortes densités
d'élevage bovin) productrice de " déchets " et utilisant des
quantités importantes d'intrants (engrais minéraux et produits
phyto-sanitaires), et des ressources en eau relativement faibles eu égard
à la forte densité de population qui la caractérise.
Elle importe donc de l'eau (de Wallonie) comme elle importe des engrais et
des aliments pour le bétail. Au contraire, la Wallonie connaît
une densité moindre de population, des réserves d'eau souterraine
importantes et une agriculture moins inensive surtout dans sa zone sud-est
(Ardenne, zone de moyenne montagne et d'agriculture peu intensive).
La fédéralisation de l' Etat belge connaît une première
étape importante en 1980 qui voit notamment les compétences
de l'environnement dévolues aux régions : c'est le cas de la
politique de l'eau comme de la forêt. L'agriculture reste
fédérale. Une première tension va apparaître dans
la tentative de la région Wallonne d'instaurer une taxe spécifique
sur les exportations d'eau vers la Flandre, mais ce sera un échec.
Ceci produit cependant en Flandre une prise de conscience de la rareté
de la ressource et de son rôle stratégique
(1). Le phénomène est semblable en Wallonie
mais avec une connotation différente : la Wallonie (sur son inexorable
pente de désindustrialisation) prend conscience de ce que ses ressources
naturelles (eau, forêt, espace) existent et sont peu ou mal
valorisées.
Par ailleurs on a affaire en Flandre à une puissante corporation agricole
en position hégémonique qui garde un poids politique
important (2) et qui, au moment de la
constitution de l'admministration régionale, obtient le contrôle
indirect de l'administration de l'aménagement du territoire. Au contraire
en Wallonie, la classe agricole est divisée et dispose de moins de
relais politiques dans les partis au pouvoir.
La Flandre va mettre en place un double dispositif de la gestion des pollutions
agricoles :
- un dispositif (inspiré des Pays-Bas) de contrôle des rejets
et du commerce de lisier via un système de contrôle des transferts,
obligeant les exploitants agricoles à tenir des registres, faire des
déclarations, et prévoyant l'agréation des transporteurs
: l'objectif est évidemment de contrôler la circulation des
lisiers ;
- des dispositions diverses de différentes réglementations
de protection des eaux de surface ou eaux souterraines ayant en
référence en général une norme de 400 unité
d'azote à l'hectare, valable pour toute la Région.
Par ailleurs le dispositif de taxation de la consommation de l'eau ne prend
pas en compte les agriculteurs comme catégorie spécifique.
En Wallonie, aucun dispositif n'existe en ce qui concerne les lisiers sauf
l'interdiction de l'importation de lisiers en provenance d'autres régions
ou pays, ceci de manière à prévenir l'exportation des
surplus hollandais ou flamands.
Les dispositions de protection principales sont les suivantes :
- définition de zones sensibles (zones de capatage) où des
limites peuvent être imposées ;
- taxation de l'eau consommée par es exploitants selon le régime
des eaux usées domestiques sauf si l'exploitant prouve qu'il dispose
de surfaces d'épandage suffisantes pour son lisier, auquel cas il
n'est pas soumis à la taxe d'épuration(selon le principe qu
veut que cette eau incorporée au lisier n'est pas un déchet
puisque recyclée comme engrais).
Schématiquement ces dispositifs traduisent une triple réalité
:
- la dimension industrielle du rapport agriculture/environnement qui est
focalisé sur les déchets, la pollution de l'eau ;
- le caractère relativement privilégié de l'agriculture
qui conserve un traitement spécifique dans plusieurs domaines (pas
d'autorisation de rejets, régime de taxation) ;
- la dimension régionale des politiques où il s'agit à
la fois de protéger sa ressource en eau et son agriculture dans un
jeu concurrentiel.
a) Une application des plus tardives
Le second grand type (en fait le plus ancien à l'échelle
européenne) de mesure d'environnement concernant l'agriculture est
constitué par ce qu'on appelle communément les mesures
agri-environnementales. Elles ne seront appliquées en Belgique qu'à
partir de 1995 car il n'y eut jamais de dispositif de mise en oeuvre du
Règlement de 1985 qui permettait de protéger les zones sensibles.
Quelles en sont les raisons ? Cela peut paraître étonnant dans
un pays très dense, relativement urbanisé et très
industrialisé. Les raisons sont à la fois culturelles et politiques
:
- les raisons politiques se situent à nouveau dans le contexte de
la fédéralisation de l'Etat. La plupart des zones naturelles
qui auraient pu faire l'objet d'une protection au titre de ce règlement
se situent en Wallonie où une moindre densité et une moindre
intensification ont laissé subsister des zones semi-naturelles en
nombre et superficie suffisante. Des demandes d'application ont été
formulées et la Région wallonne avait désigné
comme zones potentielles d'application l'ensemble des zones de protection
spéciale au titre de la directive Oiseaux. Néanmoins l'agriculture
restant de compétence fédérale, c'eût été
au gouvernement fédéral de financer les subventions (au titre
de la politique agricole) et la traditionnelle domination flamande sur le
département de l'agriculture, cumulée aux réticences
des organisations agricoles, l'interdit ;
- les raisons culturelles sont plus profondes : elles nous paraissent tenir
au fait que la protection de la nature, en Belgique, est relativement peu
prise en charge par l'Etat, mais plutôt par une série
d'organisations au recrutement assez bourgeois, voire aristocratique : ces
organisations sont peu militantes, ont peu de liens avec les organisations
écologiques, sont plutôt conservatrices politiquement. Elles
n'ont guère d'intérêt pour les politiques en
général et se préoccupent de conserver des sites, d'acheter
des terrains et de gérer des réserves. En un mot, la conservation
de la nature ne semble avoir guère vu d'intérêt dans
une sorte de négociation avec les agriculteurs.
b) Vers des politiques agri-environnementales ?
La mise en oeuvre (1992-1994) des articles nouveaux, inscrits dans la politique
agricole réformée, se fera à partir de 1995 sur base
de programmes désormais adoptés régionalement, puisqu'une
partie des compétences agricoles est dévolue aux régions
depuis la dernière réforme de l'Etat belge, désormais
Etat fédéral. Comme on peut s'y attendre, les programmes flamands
et wallons diffèrent considérablement dans leur contenu.
En Wallonie, on distingue des mesures horizontales (applicables sur tout
le territoire) et des mesures verticales (applicables dans certaines zones
délimitées : essentiellement les zones de protection des eaux
souterraines d'une part, les zones de protection spéciale et parcs
naturels régionaux d'autre part. Les mesures adoptées sont
résumées dans le tableau I, avec les superficies envisagées
pour l'application.
Tableau I. Les mesures agri-environnementales en Wallonie.
| Contenu de la mesure | subvention | impact (a) | taux de croissance annuel | |
| Mesures horizontales Fauches tardives et diversification des semis en prairies temporaires Tournières de conservation Maintien et entretien des haies Maintien de faibles charges de bétail (=ou< 1,4 UGB) Races locales menacées |
5000 FrB/ha 5 à 10000 FrB/ha 2000 FrB/ha 2000 FrB/ha 4800 FrB/UGB |
4900 1700 12000 15000 3700 (têtes |
3% 10% 100% 100% 100% |
5% |
| Mesures verticales ZPEaux- Réduction intrants céréales ZPEaux -Réduction et localisation herbicides en maïs avec mécanisation, désherbage et sous-semis ZPEaux - Couverture sol avant cultures de printemps ZPS et parcs - fauches très tardives et limitation des intrants ZPS et parcs - Conservation zones humides ZPS et parcs - Conservation vergers traditionnels ZPS et parcs - Cultures traditionnelles en grandes cultures et maraîchage |
3600 6000 4000 20000 10000 5 à 10000 4 à 12000 |
600 200 400 100 50 60 70 |
0,75% 2% 1,3% 0,5% 0,5% ? ? |
(a) le premier nombre estime la superficie ou l'effectif concerné; le second indique le pourcentage par rapport à la surface ou au cheptel totaux de la région [VU]
On peut noter que le budget prévu pour 1995 est d'environ 100 millions de francs belges (soit 16 millions de FrF).En Flandre, les mesures proposées sont beaucoup moins ambitieuses et se résument aux rubriques suivantes, mais on notera d'emblée que le développement de l'agriculture biologique occupe une place nettement plus importante (au départ c'était même la seule mesure envisagée, où on peut soupçonner que la politique flamande se préoccuppe surtout de développer des filières rentables, sans mise en cause de l'agriculture intensive (3)). En Flandre, les mesures proposées sont : - gestion de zones tampons (avec des zones sensibles) ; - gestion botanique ; - gestion des oiseaux des prés ; - entretien des éléments paysagers ; - gel et entretien des terres agricoles (gel à long terme). Toutes ces mesures s'inscrivent dans une logique de protection de la nature et du paysage?
[R] 3. Des initiatives locales et des expérimentations
Le résumé des politiques menées par les Etats-Régions
ne doivent pas dissimuler qu'un certain nombre d'expériences et
d'initiatives se développent sur le terrain, en liaison ou en anticipation
de ces politiques.
On notera d'abord que les premières initiatives prises par les
régions en la matière ont été des initiatives
d'information et de conseil aux agriculteurs. C'est ainsi qu'en Wallonie
ont été mis en place les comités " Nitrates " puis "
Phyto " : ces instances indépendantes composées de scientifiques,
de représentants agricoles et de représentants des industries
concernées se sont vues confier la tâche de formuler des conseils
de bonne pratique agricole aux exploitants, essentiellement par le biais
de la presse syndicale et professionnelle.
Des secteurs agro-industriels se sont également préoccupés
de recherche technique et de conseil : c'est notamment le cas de l'Institut
de recherche sur la betterave (émanation des producteurs de betteraves
et des sucreries) qui a développé une recherche appliquée
sur la localisation de l'engrais (4) et
qui semble avoir obtenu des résultats réels bien que
controversés.
Dans une sous-région d'agriculture intensive (céréales,
betteraves) qui est aussi une importante nappe phréatique, une
expérience de contrat de nappe (associant producteurs d'eau potable,
administrations, agriculteurs et chercheurs) est en cours de manière
à assurer un conseilaux agriculteurs directement lié aux
observations de terrain.
Enfin on notera par exemple aussi une expérience limitée de
re-création d'un bocage dans une zone agricole périphérique.
Et plus largement le fait que, peu à peu, à travers diverses
opérations locales, souvent menées par des acteurs "
indépendants " (ni agricoles, ni étatiques), des agriculteurs
s'impliquent dans des initiatives variées de prise en compte de
l'environnement.
La prise en compte de l'environnement dans la politique agricole en Belgique
semble marquée par quelques traits fondamentaux :
- en l'absence d'une imposition par l'Europe de règles impératives,
c'est plutôt la pression de l'industrie et des besoins en eau qui semble
un moteur de mesures réelles et susceptibles d'effets ; c'est
spécialement le cas des problèmes d'eau. En Flandre cela est
surtout abordé via des mesures réglementaires et des efforts
technologiques, tandis qu'en Wallonie, à côté de ces
mêmes efforts, on mobilise les subventions agri-environnementales pour
mener des expériences locales ;
- les situations régionales semblent déterminantes des politiques
menées à travers une série de contraintes écologiques
et économiques médiatisées par le politique ; il ne
nous semble en effet pas y avoir de déterminant ni écologique,
ni politique des politiques : celles-ci combinent des éléments
de diverses natures pour proposer des programmes qui semblent acceptables
par les agriculteurs ;
- à côté de ces processus politiques, et sans en être
indépendante, il nous semble se profiler une progressive prise en
charge des questions par les agriculteurs eux-mêmes, souvent à
l'échelle locale et dans des programmes précis où
interviennent des acteurs non agricoles très divers. Cette dimension
d'expérimentation locale est sans doute importante dans une perspective
sociologique qui s'intéresse aux dispositifs mis en place et à
leurs conditions d'efficacité.
Marc Mormont
Unité Société et Environnement, FUL, septembre 1994
[R]
Notes
(1). Cet aspect
stratégique de l'eau dans l'économie régionale sera
aussi révélé par des projets de délocalisation
d'entreprises (textiles) flamandes de la Flandre vers la Wallonie suite aux
difficultés rencontrées dans leur alimentation en eau. Cet
" enjeu " politique est en fait plus large puisqu'il inclut une discussion
triangulaire avec les Pays-Bas qui sont demandeurs d'une eau de meilleure
qualité dans les fleuves où ils s'alimentent et qui peuvent
offrir en échange des facilités d'aménagement des voies
d'eau (acccès à la mer) pour la Flandre, qui, elle, contrôle
l'accès de la Wallonie à la mer, celle-ci étant aussi
demandeuse d'aménagement sur le canal
Albert.[VU]
(2). Pour une analyse détaillée, voir Mormont
M., Van Doninck B. , 1992 : Belgique : l'hégémonie du Boerenbond,
in B. Hervieu & R.M. Lagrave : Les syndicats agricoles en Europe.
L'Harmattan, Paris.[VU]
(3). Il nous semble possible de faire l'hypothèse
que les Flamands adoptent une stratégie proche de celle des
Néerlandais qui consiste à considérer en général
que l'objectif n'est pas de diminuer l'intensification mais bien de
déveloper une agriculture plus propre et plus
intensive.[VU]
(4). Technique qui permet de déposer l'engrais
minéral à proximité des racines et qui cumulée
au frationnement des traitements permet de limiter les quantités et
donc le lessivage : elle demande néanmoins un matériel adapté
et un peu plus de main d'oeuvre.[VU]
Depuis deux ans, le contexte politique a changé avec le transfert
aux Régions d'une partie des compétences agricoles, essentiellement
les compétences correspondant à la section Orientation du FEOGA
et aux programmes d'accompagnement de la PAC. Les régions
développent depuis lors une politique plus dynamique de prise en compte
de l'environnement. C'est notamment le cas du Pogramme d'Action Hesbaye qui
est un vaste programme de recherche associant agriculteurs, producteurs d'eau
et pouvoirs publics pour la protection d'une nappe qui alimente en eau potable
l'agglomération de Liège. Par contre les mesures
agri-environnementales ne sont mises en oeuvre que très lentement,
probablement faute d'une coopération directe avec les agriculteurs
dans leur conception. Enfin, il semble que les initiatives les plus prometteuses
continuent à venir d'initiatives volontaires, à l'échelle
locale, comme les plans communaux de développement de la nature.
(mai 1996)
[R]
