1. Mise en oeuvre de la politique
environnementale
2. Intégration des préoccupations
environnementales dans les décisions économiques
3. Coopération internationale
L'examen des performances environnementales de la France met en relief
la réduction de la pollution imputable au secteur industriel,
l'utilisation innovante et efficace d'instruments économiques, la
prévention et le contrôle intégrés de la pollution
dans les secteurs de la gestion de l'air, de l'eau et des déchets,
le faible niveau des émissions de CO2 par habitant et par unité
de PIB, l'action efficace du Conservatoire du littoral en matière
d'achat et de protection des sites côtiers de valeur et menacés,
et l'influente coopération internationale portant sur les questions
d'environnement et l'aide en ce domaine.
Le rapport indique que la France a réagi rapidement aux pressions
que l'industrialisation et le développement urbain exerçaient
sur l'environnement et a mis sur pied des institutions investies de
responsabilités particulières dans la lutte contre la pollution
et la gestion des ressources naturelles. Dès l'origine, la politique
d'environnement de la France a inspiré la politique en la matière
au niveau européen et s'en est inspirée.
Parmi ses 58 recommandations, le rapport fait ressortir la nécessité
que les autorités municipales appliquent de façon plus stricte
les normes et réglementations d'environnement, que les secteurs de
l'agriculture et des transports prennent davantage en compte les
préoccupations d'environnement et que la planification environnementale
s'inscrive dans une perspective à plus long terme.
L'examen des performances environnementales de la France est la seizième
publication de cette série. L'Espagne, la Corée, la Finlande,
le Mexique et l'Australie feront l'objet d'un examen en 1997.
La France a répondu très tôt aux pressions de
l'industrialisation et de l'urbanisation sur l'environnement par la
création d'institutions dotées de responsabilités
particulières dans la gestion des pollutions et des ressources naturelles.
Sa politique d'environnement s'inscrit dans un cadre législatif complet
; elle s'appuie sur les différents niveaux de pouvoirs publics du
pays, a recours à la concertation entre partenaires publics et
privés concernés et utilise un large éventail d'instruments
: réglementations, instruments économiques, planification,
actions volontaires. Depuis ses débuts, la politique nationale influence
et est influencée par le développement de la politique
d'environnement européenne.
Dans les années 90, la politique environnementale de la France
reçoit une nouvelle impulsion avec la réalisation du plan national
pour l'environnement, une mise en oeuvre renforcée, et la prise en
compte de la perspective du développement durable. La tendance est
d'associer gestion économe des ressources naturelles, création
d'emplois environnementaux, réduction des dépenses de santé
publique, qualité de l'environnement urbain et protection de la nature
et des paysages. Ayant maîtrisé les émissions industrielles
de polluants dans l'air et l'eau, et posé les bases d'une gestion
efficace des déchets, les grandes préoccupations actuelles
incluent les pollutions par l'agriculture et les transports, la qualité
de l'air des grandes villes, la mise en place d'un réseau d'espaces
protégés et la protection des zones côtières.
Ce rapport de l'OCDE établit un bilan de référence
permettant d'évaluer les progrès futurs en matière
d'environnement et examine les performances environnementales de la France
dans trois domaines :
- la mise en oeuvre de la politique environnementale ;
- l'intégration des préoccupations environnementales aux
décisions économiques ;
- la coopération internationale pour la protection de l'environnement.
Il évalue dans quelle mesure ses objectifs nationaux et ses engagements
internationaux ont pu être atteints. Cette évaluation se fonde
sur des critères d'efficacité environnementale et d'efficience
économique. Des recommandations de nature à contribuer au
progrès de la protection de l'environnement en France sont
formulées.
[R] 1. Mise en oeuvre de la politique environnementale
L'ensemble des lois sur la protection de l'environnement, l'aménagement du territoire et l'urbanisme et la décentralisation a créé un cadre institutionnel et juridique très complet et conforme au principe de subsidiarité. Le ministère de l'Environnement, créé en 1971, a été doté au début des années 90 de moyens accrus, d'organismes spécialisés et de services déconcentrés. Les dépenses d'environnement sont majoritairement celles des administrations publiques et plus particulièrement des collectivités territoriales. Au niveau central, les ministères de la Recherche, de l'Industrie, de l'Equipement, de la Santé et de l'Agriculture apportent également une contribution importante aux activités pour la protection de l'environnement.
Résultats et efficacité de la mise en œuvre
Grâce à l'utilisation combinée d'instruments
réglementaires, d'instruments économiques, de la planification
et des actions volontaires, la politique d'environnement est, dans son ensemble,
mise en place de façon équilibrée et efficace. La gestion
intégrée de la pollution (air, eau, déchets, risques)
des 68 000 établissements classés soumis à autorisation,
et la pression croissante exercée par l'inspection de ces
établissements pour que les objectifs d'environnement soient atteints
par les industries ont été efficaces. La France utilise largement
les instruments économiques ; elle a mis en oeuvre le principe
pollueur-payeur et cherche à atteindre la vérité des
prix par la tarification des ressources naturelles. La planification joue
son rôle avec le plan national pour l'environnement, les contrats de
plan Etat-régions et la planification locale concernant les sols,
la mer, les eaux et les risques. Les accords volontaires ont été
utilisés pour encourager l'industrie à investir dans la lutte
contre la pollution. Les efforts de recherche et développement, publics
et privés, pour l'environnement sont importants. La mise en oeuvre
progressive des politiques environnementales et les dépenses
associées à ces politiques ainsi que le recours systématique
aux instruments économiques ont été des facteurs favorables
à l'efficacité économique et au développement
des investissements. Par exemple, les résultats acquis concernant
les sources ponctuelles de pollution, notamment industrielles, sont très
positifs.
Cependant, la mise en oeuvre des politiques d'environnement n'est pas toujours
suffisante. Dans nombre de cas, les pollueurs ne sont pas identifiés
ou bénéficient de dérogations et les sanctions dissuasives
sont rares. Malgré les efforts des administrations centrales, des
problèmes subsistent au niveau de certaines collectivités locales,
par manque de moyens ou de volonté politique. Ceci concerne, par exemple,
l'assainissement et l'épuration des eaux, la prévention des
risques liés aux inondations, la gestion de la circulation urbaine
et de sa pollution, l'application de la loi littoral. De très
sérieux efforts restent à faire pour les pollutions émanant
des collectivités locales ou d'origine agricole ; à cette fin,
des investissements considérables sont programmés et les taux
des redevances sont en augmentation significative. Le développement
rapide des lois et règlements d'environnement a rendu le droit de
l'environnement trop complexe ; l'adoption et la publication prochaine d'un
code de l'environnement devraient avoir des effets favorables pour une meilleure
connaissance des lois et leur application plus systématique.
Afin de promouvoir une meilleure efficacité environnementale et
économique, il est recommandé de prendre en considération
les propositions suivantes :
- poursuivre la mise en oeuvre des instruments économiques, augmenter
et différencier les taux et élargir l'assiette des taxes et
des redevances pour la protection de l'environnement ; poursuivre la mise
en place des moyens de financer l'accroissement des investissements publics
et privés pour mener à bien la politique d'environnement ;
- accorder une plus grande place à l'analyse économique et
à l'évaluation des coûts et des avantages, ou à
défaut aux analyses coûts-efficacité lors de
l'élaboration des politiques d'environnement ;
- renforcer les activités de surveillance de l'environnement et
évaluer sur une base comparative la mise en oeuvre des actions pour
la protection de l'environnement dans les différentes régions
et grandes villes du pays ;
- dans la tradition de concertation, rechercher la meilleure application
des lois et règlements ; veiller à ce que les autorités
compétentes mettent pleinement en oeuvre la réglementation,
renforcer les corps d'inspection et réprimer les infractions au plan
pénal ou administratif ;
- continuer à soutenir les activités de R-D et de formation
aux métiers de l'environnement ;
- poursuivre le recours aux analyses de cycle de vie ainsi qu'aux analyses
des externalités et améliorer la qualité et la
disponibilité des données.
Eau
La France dispose d'abondantes ressources en eau et d'une grande diversité
de milieux aquatiques de qualité écologique élevée.
La structure institutionnelle des comités de bassin et des agences
de l'eau a permis, dès la fin des années 60, une gestion par
bassin hydrographique, en concertation étroite de tous les acteurs
publics et privés et avec des moyens financiers importants dans la
logique des principes du pollueur-payeur et de l'utilisateur-payeur. La
croissance du prix de l'eau dans les années 90 a permis une
accélération des investissements. Aujourd'hui, 77% de la population
est connectée à des stations d'épuration. Les pouvoirs
publics renforcent le rôle des instruments économiques et appliquent
le principe " l'eau paye pour l'eau ". Ces moyens ont permis une réduction
importante des rejets industriels ; ils sont compatibles pour la pollution
des collectivités locales avec les objectifs européens fixés
pour la fin de la décennie. La qualité des eaux de baignade
s'est nettement améliorée au cours des quinze dernières
années. Le système de planification est actuellement
complété par l'élaboration de schémas directeurs
d'aménagement et de gestion des eaux.
Au cours des dernières années, l'opinion publique et les pouvoirs
publics ont pris conscience de l'importance d'un certain nombre de
problèmes : surexploitation des ressources aggravée par la
sécheresse ; inondations catastrophiques ; eau potable pas toujours
conforme aux normes, notamment pour la qualité microbiologique et
les teneurs en nitrates ; épuration incomplète des eaux usées
dans nombre de villes ; pollution agricoles (élevage intensif, engrais,
pesticides) affectant la qualité des eaux superficielles et souterraines
; gestion insuffisante des cours d'eau comme écosystèmes
aquatiques. La couverture des coûts de l'eau par les prix et les redevances
reste très insuffisante pour les activités agricoles.
Il est recommandé de prendre en considération les propositions
suivantes :
- accroître le pouvoir dissuasif des prescriptions réglementaires
en utilisant davantage les pouvoirs de police des services territoriaux de
l'Etat ; envisager une simplification et un regroupement des pouvoirs de
décision en matière de mise en oeuvre de la réglementation
; veiller à ce que ces décisions relèvent des pouvoirs
déconcentrés de l'Etat ;
- poursuivre la stratégie d'internalisation par les redevances et
les prix du financement de la politique de l'eau telle qu'elle est
déjà pratiquée vis-à-vis de l'industrie et des
collectivités locales ;
- poursuivre l'effort d'amélioration de la performance des
équipements d'assainissement et d'épuration ; poursuivre l'effort
d'équipement des collectivités locales pour atteindre les objectifs
fixés ;
- prendre des mesures pour limiter les prélèvements excessifs
à des fins d'irrigation, pour réduire la pollution des eaux
de surface et des eaux souterraines par l'agriculture (cultures et élevages
intensifs) ; améliorer les signaux économiques pour l'agriculture
(redevances et prix) et l'intégration des préoccupations relatives
à l'eau dans les politiques et pratiques agricoles ;
- renforcer les critères d'évaluation des impacts des projets
sur les écosystèmes aquatiques ;
- renforcer le contrôle de l'occupation des zones inondables ;
- renforcer la surveillance de l'eau potable, de la qualité des cours
d'eau et des eaux souterraines.
Air
Des progrès importants ont été accomplis concernant
les émissions des principaux polluants atmosphériques ainsi
que de CO2 et les engagements
internationaux de la France sont respectés. Par exemple, les
émissions de SO2 et de
NOx ont baissé respectivement de 72 et de
14% depuis 1980 ; celles de
CO2 ont baissé de 27%. Toutes
ces émissions, rapportées à la population comme au produit
intérieur brut (PIB), sont parmi les plus basses des pays de l'OCDE.
Ces baisses ont été enregistrées dans tous les secteurs
économiques, à l'exception des transports. Ces progrès
résultent des transformations structurelles de l'économie,
de l'amélioration de l'efficacité énergétique,
de l'utilisation de l'énergie nucléaire pour la production
électrique et de la mise en oeuvre de politiques d'environnement associant
principalement mesures réglementaires de lutte contre la pollution
(contrôle intégré de la pollution des installations
classées, normes sur les véhicules) et instruments
économiques (taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique,
taxation favorable aux carburants à faible teneur en soufre et sans
plomb). L'amélioration de la qualité de l'air est nette sur
l'ensemble du territoire pour le SO2 et le plomb, et localement à
proximité des principales sources fixes.
Mais il reste nombre d'épisodes de pollution, liés pour l'essentiel
aux émissions des transports routiers. La formation de smog photochimique
due aux émissions d'oxydes d'azote et de
CO2, ainsi que l'augmentation des
émissions de particules fines provenant de la croissance rapide du
parc de véhicules diesel suscitent de sérieuses
préoccupations de santé publique dans les grandes villes. Aussi,
les efforts en matière de gestion de l'air doivent être
considérablement renforcés pour ces pollutions. Ceci appelle
une stratégie plus vaste, associant planification environnementale,
souci d'un meilleur rapport coût-efficacité dans la mise en
oeuvre des réglementations et l'usage des instruments économiques,
et intégration des préoccupations de pollution de l'air dans
les politiques sectorielles comme les transports et l'énergie (par
exemple, économies d'énergie dans l'habitat, les bâtiments
publics, les installations des petites et moyennes entreprises).
Il est recommandé de prendre en considération les propositions
suivantes :
- établir une stratégie nationale de lutte contre la pollution
de l'air associant des objectifs chiffrés et datés à
des mesures par secteur évaluées pour leur rapport
coût-efficacité ;
- renforcer l'application des règlements, notamment par des
contrôles plus fréquents des installations classées et
des sanctions administratives et pénales plus dissuasives ;
- étendre l'utilisation des instruments économiques dans la
gestion de l'air, notamment pour la fiscalité appliquée aux
sources mobiles ;
- améliorer l'intégration des préoccupations relatives
à la pollution atmosphérique dans la définition des
politiques nationales et locales concernant l'aménagement du territoire,
l'urbanisme, l'énergie et les transports ;
- poursuivre l'extension et la modernisation du réseau de surveillance
de la qualité de l'air, en particulier pour les nouvelles
préoccupations concernant les particules fines et l'ozone
troposphérique.
Déchets
La politique de la gestion des déchets s'appuie sur les lois du milieu
des années 70 relatives à l'élimination des déchets
et à la récupération des matériaux et au
contrôle intégré de la pollution des installations
industrielles classées et sur la loi de 1992 qui vise à la
suppression en 2002 de la mise en décharges traditionnelles de
déchets bruts et donne la priorité aux actions de prévention
et de valorisation. Des taxes parafiscales sur le stockage des déchets
ménagers et assimilés, sur les déchets industriels
spéciaux et une contribution financière spécifique aux
emballages ont été créées pour soutenir cette
politique. Les plans départementaux d'élimination des déchets
ménagers et assimilés ont pour l'essentiel été
mis en place. La France a joué un rôle moteur dans les
négociations concernant les mouvements transfrontières des
déchets et a rapidement mis en oeuvre la convention de Bâle.
Cette politique très vaste a déjà apporté de
bons résultats. Les instruments économiques jouent un rôle
essentiel dans le financement de la politique nationale de gestion des
déchets. La collecte des déchets ménagers couvre
pratiquement l'ensemble de la population. Les industriels jouent un rôle
actif dans la gestion des déchets d'emballages (par exemple avec
Eco-Emballages). Les moyens, tant contractuels que réglementaires
ou économiques pour favoriser la valorisation des déchets,
ont conduit à des avancées au cours des années 80 et
90, même si les taux de recyclage ne sont pas encore parmi les plus
élevés des pays de l'OCDE. La France possède un réseau
performant d'industries de traitement et d'élimination des déchets
industriels et la capacité existante, gérée efficacement
dans le cadre de la réglementation sur les installations classées,
couvre largement les besoins actuels de traitement des déchets nationaux
et importés. Un inventaire des sites et sols pollués a
été réalisé.
Il reste à veiller à la bonne mise en oeuvre de cette politique.
Concernant les déchets ménagers, certains départements
ont choisi d'engager une politique de tri sélectif, de valorisation
et de recyclage, d'autres semblent s'orienter vers une solution exclusive
d'incinération, ce qui risque de perturber les filières les
moins développées de valorisation et de récupération
des matériaux. Le rôle des instruments économiques dans
la réalisation des objectifs de réduction à la source
ou de récupération est limité. Quant aux déchets
industriels, il serait nécessaire d'améliorer les connaissances
sur les flux et les stocks, de renforcer leur prise en charge par les petites
et moyennes entreprises, et de lever les incertitudes sur les impacts
environnementaux des différentes filières. D'une manière
générale, les efforts visant à promouvoir la réduction
à la source restent à définir. La réhabilitation
des sites et sols pollués ne fait que commencer.
Il est recommandé de prendre en considération les propositions
suivantes :
- prendre les dispositions nécessaires, à l'échelon
national, pour orienter et harmoniser les plans départementaux et
régionaux d'élimination des déchets, pour satisfaire
à des objectifs de réduction à la source, de valorisation
et de traitement ;
- accroître l'effort actuel vers les différents acteurs
concernés afin que, d'ici 2002, l'ensemble des déchets soit
acheminé vers les centres collectifs de traitement et les centres
de stockage de déchets ultimes, et que la mise en décharges
traditionnelles de déchets bruts ait disparu ;
- promouvoir la création de centres régionaux de déchets
ultimes ;
- adopter des mesures propres à promouvoir la réduction à
la source de déchets ; accroître les taux de valorisation et
assurer des débouchés aux produits recyclés ;
développer la collecte séparative des résidus toxiques
dans les déchets ménagers et leur traitement ;
- examiner l'efficacité de la réglementation en matière
de gestion des déchets, notamment pour les objectifs prioritaires
de prévention, de réduction et de valorisation ;
- accélérer le processus de réhabilitation des sites
et sols pollués présentant un caractère prioritaire.
Biodiversité et protection de la nature
Malgré les pressions des activités économiques sur son
patrimoine naturel, la France a conservé un espace rural et des milieux
naturels d'une grande variété et valeur biologique. Ses paysages,
sa faune et sa flore, représentatifs de quatre des cinq grands domaines
biogéographiques européens, sont des atouts écologiques,
économiques et culturels. La protection de la nature bénéficie
d'un cadre juridique et institutionnel complet, notamment pour les zones
protégées et la gestion de l'espace. Les espaces naturels soumis
à une protection forte couvrent dix pour cent du territoire. Les
programmes de protection et de gestion des espaces menacés se sont
traduits par le retour ou la réintroduction de certaines espèces.
Des moyens significatifs sont consacrés à une stratégie
globale de connaissance et de restauration du patrimoine naturel. Le plan
national pour l'environnement de 1990 donne le cadre d'une politique de
conservation de la biodiversité très ambitieuse, dont certains
des objectifs ont déjà été atteints mais à
laquelle il faudra continuer à consacrer des moyens importants dans
les prochaines années. La France a satisfait à la plupart de
ses engagements internationaux concernant la protection de la nature, a pris
diverses initiatives internationales (par exemple concernant les sanctuaires
de baleines et le commerce de l'ivoire) et contribue à la protection
de la nature par un apport financier significatif dans ses programmes d'aide
bilatérale ou multilatérale.
Si la France poursuit avec dynamisme une politique de création d'espaces
protégés, les parcs nationaux et les réserves naturelles
comme les parcs régionaux pourraient néanmoins encore subir
des déteriorations. Le processus de décentralisation a souvent
conduit au niveau local à satisfaire des intérêts
économiques plutôt que la gestion des milieux naturels ; il
reste souvent à définir une démarche d'aménagement
régional et local conciliant mieux la conservation de la nature avec
les préoccupations économiques. En raison de l'importance de
son espace rural, la France devrait accorder une attention particulière
aux mesures agri-environnementales et mieux gérer conjointement espace
et biodiversité ; davantage de cohérence devrait être
introduite dans les mesures de soutien, tant pour les montants que pour le
choix des priorités régionales. Les incendies de forêts
restent une préoccupation forte. La France n'a pas encore fourni la
liste des sites naturels protégés dans le cadre de la directive
européenne " habitat ". La collecte des données biologiques,
les inventaires et leurs applications reposent en grande partie sur des
réseaux bénévoles.
Il est recommandé de prendre en considération les propositions
suivantes :
- développer et adopter un ensemble coordonné d'objectifs de
biodiversité pour les habitats et les espèces ;
- renforcer les moyens de recherche dans le domaine de biodiversité
;
- s'assurer de la mise en oeuvre des instruments juridiques en matière
de protection des espaces, particulièrement pour les instruments
adoptés récemment ;
- améliorer la prise en compte de considérations
socio-économiques et environnementales dans la définition et
la gestion des espaces protégés, ainsi que l'adhésion
des citoyens à cette politique afin de mieux résister aux pressions
qui s'exercent sur ces espaces et, notamment, sur les parcs nationaux ;
- s'assurer de la prise en compte effective des préoccupations liées
à la protection des paysages dans les politiques sectorielles, au
niveau national comme local ;
- accorder la priorité aux mesures permettant le développement
durable de l'agriculture, notamment en assurant une plus grande cohérence
environnementale dans les mesures de soutien au secteur agricole.
[R] 2. Intégration des préoccupations environnementales dans les décisions économiques
L'intégration des préoccupations environnementales aux prises de décisions économiques ou sectorielles est essentielle à l'amélioration des performances environnementales et à la poursuite d'un développement durable. Cette intégration est également nécessaire pour apporter des réponses d'un bon rapport coût-efficacité aux défis environnementaux. Les changements et les forces économiques dans des secteurs aussi importants que l'énergie, l'industrie, l'agriculture, les transports ou le tourisme influencent fortement l'environnement et son évolution, et peuvent par conséquent renforcer ou contrecarrer les bénéfices des politiques environnementales et des progrès techniques.
Renforcer l'intégration institutionnelle
La poursuite des stratégies visant au développement durable
et à la protection du patrimoine naturel est une constante de la politique
française en matière d'environnement. Le ministre de
l'Environnement préside le Comité interministériel de
l'environnement et intervient dans les grandes décisions gouvernementales
affectant l'environnement. Le ministère de l'Environnement mène
une concertation étroite avec les divers partenaires (industrie,
syndicats, associations, collectivités territoriales). Malgré
les prix élevés des carburants et de l'eau, la consommation
des ménages reste élevée. Concernant la consommation
des administrations, il reste à mettre en oeuvre une politique de
" verdissement " des consommations des administrations alliant efficacité
environnementale et efficience économique.
Un découplage a été réalisé entre croissance
économique et certaines pressions sur l'environnement avec une forte
diminution des émissions d'un large ensemble de polluants
atmosphériques par rapport à 1980, alors que le PIB augmentait
de 30%. Ce découplage s'observe aussi, mais plus récemment,
pour les phosphates, les engrais azotés et les pesticides. Pendant
les dernières quinze années, on observe une augmentation des
quantités de déchets et des prélèvements d'eau
pour l'agriculture. Quant au trafic routier et la construction dans certaines
zones touristiques, leur croissance égale ou dépasse celle
de PIB.
Les dépenses françaises de protection de l'environnement ont
augmenté progressivement pour atteindre 1,6% du PIB en 1994. Rien
n'indique que la compétitivité de l'économie française
ait été affectée dans son ensemble par les mesures
environnementales. Le secteur privé manifeste une attitude de plus
en plus positive à l'égard de la protection de l'environnement.
Le nombre d'emplois associés au secteur de l'environnement
s'élève à plus de 275 000, soit environ 1,2% de l'emploi
total. Les dépenses d'investissement publiques et privées devront
encore augmenter pour satisfaire aux objectifs nationaux ou européens,
notamment dans le domaine de l'eau et des déchets. Comme les
autorités mettent en oeuvre les principes pollueur-payeur et
utilisateur-payeur, les subventions directes et indirectes pour la protection
de l'environnement sont en général progressivement
réduites.
Le plan national pour l'environnement, débattu au Parlement et
approuvé par le gouvernement, en 1990, a permis de donner une vue
intégrée des diverses préoccupations environnementales
et de mettre en place rapidement des institutions et des moyens financiers
durablement renforcés pour l'environnement. Un nouveau plan comportant
des objectifs qualitatifs et quantitatifs permettrait de poursuivre et de
renforcer ce premier effort de planification environnementale nationale,
qui a eu des résultats très positifs.
L'intégration des politiques d'environnement dans les décisions
concernant les secteurs économiques a été menée
de façon différente suivant les secteurs. Elle est très
complète pour l'industrie et notamment pour les installations
industrielles les plus dangereuses et autrefois les plus polluantes ; ceci
résulte pour partie de l'existence d'un corps d'inspection technique
de l'Etat qui examine de près les dossiers d'autorisation et assure
le contrôle des installations autorisées et du fait que les
prescriptions d'urbanisme et de protection civile sont prises en compte dès
le départ dans les autorisations. Cette intégration est aussi
efficace pour l'énergie. Dans les domaines de l'agriculture et des
transports, les résultats des efforts d'intégration sont encore
insuffisants.
Il serait nécessaire de supprimer ou de réduire prioritairement
les subventions aux effets préjudiciables pour l'environnement, notamment
dans les transports et l'agriculture. Enfin, à l'occasion des travaux
de modernisation du système fiscal français, il serait souhaitable
de donner une plus grande attention aux effets environnementaux des instruments
fiscaux. Les efforts d'intégration pourraient être plus efficaces
si les décisions gouvernementales concernant les plans et programmes
nationaux, les grands projets d'infrastructure et les projets de loi faisaient
l'objet d'évaluation de leurs impacts sur l'environnement.
Depuis 1977, des études d'impact sur l'environnement sont effectuées
pour de très nombreux projets. Des dispositions ont été
prises pour étendre la liste de projets, améliorer la qualité
des études et renforcer la participation du public. La France a une
longue expérience de consultation du public et a pris de nouvelles
mesures pour que cette consultation soit plus efficace et moins formelle.
L'information du public concernant l'état de l'environnement, les
aspects économiques et la qualité de tel ou tel milieu est
régulière grâce à des ouvrages de synthèse
de très grande qualité ou à des publications
focalisées sur des thèmes particuliers. Les indicateurs de
performances environnemen-tales font l'objet de travaux novateurs.
Pour favoriser une plus grande intégration des politiques, il est
recommandé de prendre en considération les positions suivantes
:
- renforcer les mécanismes institutionnels pour engager une meilleure
intégration des politiques environnementales et sectorielles, notamment
par l'évaluation des impacts sur l'environnement des plans et programmes
et des projets de loi ;
- élaborer un plan national pour le développement durable et
fixer des objectifs quantitatifs concernant la protection de l'environnement,
y compris pour les différents secteurs économiques ;
- poursuivre, aux divers niveaux territoriaux, la mise au point des plans
et programmes qui contribuent à la protection de l'environnement ;
- continuer les efforts tendant à modifier les modes de consommation
et de production (vérité des prix, information des consommateurs,
etc.), renforcer et accélérer la mise en oeuvre de la politique
de " verdissement " des consommations des administrations ;
- supprimer dans toute la mesure du possible les subventions ayant des effets
préjudiciables pour l'environnement ; inventorier les dispositions
fiscales ayant un effet défavorable sur l'environnement et les adapter
en conséquence ;
- poursuivre la mise au point d'indicateurs quantitatifs de performances,
effectuer les mesures nécessaires de qualité des milieux et
des émissions de polluants et assurer une large diffusion à
l'information sur l'environnement ;
- assurer le suivi de l'ensemble de ces politiques sur une base partenariale
en optimisant la combinaison des instruments réglementaires et
économiques.
Intégration sectorielle : les transports
De nombreuses mesures ont été prises pour atténuer l'impact
des transports sur l'environnement. Pour les véhicules, on a introduit
des contrôles techniques périodiques obligatoires (1992), des
normes d'émissions atmosphériques plus strictes (1993), de
nouvelles dispositions réglementaires sur le bruit (1995), le recyclage
accru des véhicules en fin de vie et un projet de loi sur l'air (1996)
qui devraient contribuer à renforcer ces efforts. La taxation des
carburants en France est parmi les plus élevées des pays de
l'OCDE, et des carburants plus propres (avec moins de soufre et de plomb)
sont utilisés. Depuis dix ans, la prise en compte de l'environnement
dans les projets d'infrastructure de transport a aussi progressé :
procédure d'enquêtes publiques et d'étude d'impact
améliorées, " un pour cent paysage ", limitation des nuisances
sonores. Le développement et la création de transports collectifs
de technologie avancée (réseau de TGV, métros automatiques
et tramways) ainsi que le soutien apporté au transport combiné
rail-route méritent d'être soulignés. Toutes ces actions
ont contribué à limiter l'impact environnemental des
activités de transport routier sans parvenir à le
maîtriser.
En France comme dans les autres pays de l'OCDE, la mobilité des personnes
et des marchandises a connu une progression très forte au cours des
quinze dernières années, avec le développement des
échanges économiques dans le pays et l'intégration accrue
de l'économie européenne. Aussi, les activités de transport,
et surtout des transports routiers, exercent-elles des pressions fortes sur
l'environnement. Ainsi, la part des transports dans les émissions
polluantes a progressé avec la diminution des rejets des sources fixes
et la croissance du trafic. La pollution photochimique dans les grandes villes,
et l'émission de particules fines par un parc de véhicules
routiers diesel très important créent des préoccupations
graves de santé publique. Les transports restent la source la plus
importante de bruit et gênent un français sur quatre. Les actions
des municipalités pour limiter l'usage de la voiture particulière
restent timides. Un développement durable des transports intégrant
les préoccupations d'environnement exigerait de renforcer les mesures
concernant les véhicules, les carburants, les infrastructures et la
circulation. Ceci devrait se faire dans le sens d'une maîtrise de la
croissance de la demande de transport, de son orientation vers les modes
moins polluants, plus économes et plus sûrs ainsi que d'une
politique de tarification où les usagers couvriraient l'ensemble des
coûts des infrastructures et des externalités
environnementales.
Il est recommandé de prendre en considération les propositions
suivantes :
- améliorer l'intégration des préoccupations
environnementales dans la politique des transports, particulièrement
au niveau de la planification et de la programmation des transports ; clarifier
la contribution de cette politique à la réalisation d'objectifs
environnementaux, notamment ceux concernant les polluants traditionnels,
le bruit et l'effet de serre, définir des objectifs de réduction
des émissions du secteur des transports ;
- développer une tarification et une fiscalité des transports
plus rationnelles afin de contribuer à internaliser les coûts
environnementaux des transports, notamment par le biais d'un relèvement
de la fiscalité sur le gazole et de la taxe à l'essieu ;
- améliorer les conditions de concurrence entre modes de transport
de marchandises, y compris par le traitement des externalités
environnementales ;
- continuer d'encourager une offre de transports collectifs urbains attractifs,
tant du point de vue économique qu'environnemental, développer
les mécanismes réglementaires et tarifaires pour limiter l'usage
de l'automobile dans les zones encombrées, par exemple par l'usage
des péages autoroutiers urbains et par le meilleur respect des
règles de stationnement et l'extension du stationnement payant dans
les grandes agglomérations ; contribuer à résoudre les
problèmes de transport de marchandises en ville ;
- assurer une meilleure coordination des politiques et du partage des
responsabilités entre l'Etat et les collectivités territoriales,
et promouvoir une approche intermodale des transports ;
- poursuivre les actions de R-D nécessaires au développement
de véhicules moins polluants et plus économes en énergie
ainsi que de transport public en zones peu denses.
Intégration sectorielle : les zones côtières
La France a un ensemble très complet d'instruments législatifs
et réglementaires pour protéger ses zones côtières.
Elle s'est dotée d'objectifs généraux et quantifiés
en matière de protection de l'environnement : préservation
d'un tiers sauvage de la zone littorale et de 40% du linéaire côtier
non bâti ; objectifs de qualité des eaux de baignade par exemple.
Elle a adopté une loi littoral en interdisant les constructions nouvelles
à l'intérieur d'une bande littorale de 100 m de large. Elle
a mis en place un Conservatoire du littoral qui acquiert des terres
convoitées dans les zones côtières afin d'en assurer
une protection et une gestion efficaces. Le Conservatoire et les pouvoirs
publics ont ainsi réussi à protéger 17 pour cent du
linéaire côtier et à restaurer des sites dégradés
ou prêts à être abandonnés. La France a réussi
à améliorer la qualité bactériologique des eaux
de baignade et figure parmi les pays européens ayant les meilleurs
résultats en cette matière (plus de 93% d'eaux de bonne
qualité). La France n'a plus subi de marées noires importantes
depuis quinze ans ; elle est équipée pour intervenir efficacement
si nécessaire et a développé des moyens nouveaux qui
ont fait la preuve de leur efficacité.
Toutefois, des progrès restent à faire. La dynamique du
développement durable en zone côtière, et notamment du
développement durable du tourisme, ne semble pas avoir été
comprise par certains décideurs qui prônent le développement
économique à court terme avec croissance du bâti sur
le littoral. Le bétonnage des côtes, initié dans les
années 60, se poursuit à un rythme peut-être moins rapide
que lors du boum du début des années 80, mais néanmoins
significatif. Les instruments de mesure du grignotage du littoral ne sont
pas en place et les instruments financiers pour s'y opposer ne sont pas
utilisés sur une échelle suffisante. La plupart des plans
d'occupation des sols ne sont pas révisés pour être mis
en conformité avec la loi littoral. La préparation des
schémas de mise en valeur de la mer progresse lentement. Dans le domaine
de la pollution des eaux marines, les progrès sont inégaux.
L'assainissement et l'épuration des eaux usées reçoivent
une priorité élevée, mais il faudrait lutter plus
vigoureusement contre les pollutions par les nitrates d'origine agricole.
La qualité des eaux douces rejetées en mer a peu changé
depuis dix ans. Du fait de la dépollution limitée des eaux
rejetées, la qualité des eaux conchylicoles n'est pas toujours
satisfaisante. Les espaces naturels à protéger ne sont pas
suffisamment identifiés. Certains engagements internationaux de la
France concernant les rejets en mer de métaux lourds et de nitrates
ne sont pas satisfaits actuellement.
Il est recommandé de prendre en considération les propositions
suivantes :
- renforcer les mécanismes d'intégration entre les actions
des diverses administrations afin de mener une politique de développement
durable dans les zones côtières qui prenne pleinement en compte
potentialités économiques et protection de la nature ;
- s'assurer de l'intégration des préoccupations environnementales
dans les décisions locales concernant l'urbanisation, les infrastructures,
et les activités touristiques littorales ;
- poursuivre la mise en oeuvre complète de la loi littoral, notamment
avec des moyens accrus pour préparer les schémas de mise en
valeur de la mer et mettre en conformité les plans d'occupation des
sols ;
- engager et poursuivre dans les zones côtières la concertation,
pour préparer des plans d'action régionaux ou nationaux dans
le respect des objectifs chiffrés de protection stricte du littoral
et des zones sensibles ;
- renforcer les moyens du Conservatoire du littoral afin de concrétiser
rapidement les actions foncières envisagées ;
- faire un appel accru aux instruments économiques et budgétaires
pour renforcer la protection des zones côtières et atténuer
les disparités économiques entre communes littorales dans une
perspective de développement durable ;
- continuer les efforts entrepris pour prévenir les pollutions
accidentelles et équiper en réseaux d'assainissement et stations
d'épuration les communes littorales et compléter l'équipement
des réseaux en bassin de rétention ;
- accroître les efforts en vue d'observer les évolutions en
matière d'urbanisation, de protection des zones sensibles et de pollution
d'origine tellurique en zones côtières, afin de suivre le
degré de réalisation des objectifs quantifiés.
[R] 3. Coopération internationale
La France participe activement aux efforts internationaux en matière
de coopération pour la protection de l'environnement. Elle a
contribué et contribue d'une façon significative au
développement du droit international de l'environnement et a
été à l'origine de multiples initiatives ayant conduit
à des réalisations exceptionnelles (par exemple, convention
de Paris pour l'Atlantique Nord-Est, plan d'action Méditerranée,
protection de l'antarctique, sanctuaires de baleines). La France a satisfait
à la plupart de ses obligations internationales, y compris
européennes, en matière de protection de l'environnement.
Deuxième producteur mondial de CFC, elle en a arrêté
la production avant la date limite et mis en place des substituts. Grand
pays industriel, elle a réduit fortement ses émissions de CO2
et a adopté un objectif de plafonnement de ses émissions par
habitant qui est déjà atteint et sera satisfait en 2000. Si
les émissions de CO2 seront plus élevées en 2000 qu'elles
ne l'étaient en 1990, les émissions de gaz à effet de
serre dans leur ensemble seront ramenées à leur niveau de 1990.
En ce qui concerne la coopération transfrontière et
régionale, la France a satisfait à ses engagements concernant
la pollution de l'air et mis en place les instruments nécessaires
pour mieux protéger l'environnement au niveau européen et dans
les régions frontières. Les réalisations en matière
d'aide au développement sont tout à fait remarquables puisque
la France est le pays du G-7 qui fournit l'aide la plus élevée
en termes relatifs ; en 1995, la France est le deuxième pays donateur
en termes absolus. La partie environnementale de son aide est très
importante. La France aide beaucoup les pays africains et apporte une aide
significative aux pays d'Europe centrale et orientale. Elle a, de concert
avec l'Allemagne, lancé la création du Fonds mondial pour
l'environnement.
Malgré les efforts effectués, des progrès restent à
accomplir. L'objectif de la déclaration de Sofia (30% de réduction
de NOx) ne sera pas aisément atteint en 1998. La France a encore beaucoup
à investir pour réduire la pollution marine d'origine tellurique,
notamment en ce qui concerne la réduction des nitrates qui n'atteindra
pas 50% avant longtemps. Elle a contribué à la rédaction
d'un projet d'une convention sur la responsabilité civile pour les
activités dangereuses, mais n'a pas signé la convention. L'action
de la France en matière de coopération avec les pays en
développement, notamment pour la protection de l'environnement,
émane de plusieurs ministères et gagnerait sans doute à
être mieux connue du public. L'incidence de la réduction
récente du niveau global d'aide sur celui de l'aide environnementale
mériterait d'être explicitée.
Il est recommandé de prendre en considération les propositions
suivantes :
- ratifier et mettre en oeuvre les récents accords internationaux
sur la protection de l'environnement (annexe III), notamment ceux relatifs
aux composés organiques volatils, aux études d'impact sur
l'environnement et à la protection de l'Atlantique du Nord-Est ;
- approfondir la coopération transfrontière avec les pays voisins
et résoudre quelques problèmes pratiques et juridiques qui
subsistent en matière d'environnement dans les régions
frontières ;
- renforcer les mesures prises pour réduire les rejets diffus de
métaux lourds et de nitrates dans la Manche et la mer du Nord ;
- évaluer les progrès accomplis dans le programme national
de prévention du changement climatique ; préciser les objectifs
chiffrés pour les gaz à effet de serre au-delà de 2000
dans le contexte des négociations internationales et élaborer
des stratégies pour les atteindre dans chaque secteur, notamment en
renforçant l'effort de maîtrise de l'énergie ;
- contribuer au développement du droit de l'environnement dans la
perspective de l'amélioration de son application et de l'adoption
de règles internationales sur la responsabilité civile ;
- examiner régulièrement l'ensemble des engagements internationaux
de la France en matière de protection de l'environnement, afin
d'identifier le degré de mise en oeuvre de ces engagements au plan
interne et l'adéquation des mesures prises pour satisfaire aux obligations
internationales ;
- améliorer l'information sur l'action internationale de la France
dans le domaine de la protection de l'environnement et sa perception par
le monde extérieur.
Ces conclusions et recommandations ont été
approuvées par le Groupe sur les performances environnementales lors
de sa réunion de novembre 1996.
Le présent texte est repris, avec l'aimable autorisation de
l'auteur-éditeur, de l'ouvrage
OCDE, 1997. Examen des performances environnementales - France. OCDE, Paris,
254 pp.
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