Les plans de développement durable du point de vue
juridique Eléments de bilan
La définition juridique du plan de développement
durable
1. La préparation et la conclusion des " contrats
" : deux phases achevées
2. L'exécution des " contrats " : une phase en
cours
En conclusion : un concept novateur et pertinent plus qu'un
objet juridique parfait
Les expériences politiques qui varient au gré des gouvernements
sont assez fréquentes à observer. Les expérimentations
- qui sont des expériences au sens où l'on cherche à
provoquer un phénomène pour l'étudier - sont en revanche
beaucoup plus rares. L'expérience française des plans de
développement durable (PDD) appartient pourtant à cette seconde
catégorie.
Il serait possible de s'attacher exclusivement au principe de la démarche
expérimentale. Cela constituerait une étude à part
entière, dont l'intérêt serait d'analyser une forme d'action
relativement originale en matière de politique publique, et plus
particulièrement en matière de politique agricole. Tel n'est
pas cependant l'objet des développements qui suivent. Il a été
préféré plus modestement d'en présenter quelques
éléments de bilan, du point de vue du droit car le PDD est
avant tout un instrument juridique, afin d'en comprendre le fonctionnement,
d'en repérer les principaux atouts et les principales limites, mais
aussi d'en souligner les caractéristiques importantes. Ce choix tient
principalement à deux constatations. Il est tout d'abord étonnant
d'observer que pour le moment ce champ d'analyse, dont l'objet, ne l'oublions
pas, est expérimental, demeure quasiment vierge de toute recherche.
Il est aussi intéressant de relever qu'un tel axe de travail est en
phase avec l'actualité : l'application de la loi d'orientation agricole
et, plus particulièrement, la mise en place du contrat territorial
d'exploitation (CTE) sont aujourd'hui en cours.
Présenter les grands traits des PDD du point de vue du droit
nécessite cependant quelques observations préalables. Il convient
avant toute chose de définir juridiquement le PDD et d'exposer les
principales étapes de mise en place de l'expérience.
[R] La définition juridique du plan de développement durable
Les définitions conceptuelles du PDD sont monnaie courante dans tous
les ouvrages, rapports ou autres articles le concernant. Selon R.
Ambroise (1) par exemple, " les plans
de développement durable correspondent à des projets
d'évolution des systèmes d'exploitation vers une agriculture
durable entendue comme une agriculture économiquement viable,
écologiquement saine, socialement juste (ce que nous appellerons la
trifonctionnalité du PDD), qui vise à satisfaire les besoins
humains sans détruire les ressources naturelles
"(2). Si l'on se réfère aux documents
produits lors de la journée de présentation des PDD à
Bruxelles, le 1er octobre 1997, " les PDD ont pour objectif de donner aux
agriculteurs, sur la base d'une démarche volontaire et contractuelle,
la possibilité de concevoir et de mettre en oeuvre des projets allant
dans le sens d'un développement durable à partir d'une approche
globale du système d'exploitation, c'est-à-dire par la prise
en compte de l'ensemble des dimensions de l'exploitation, dans toute leur
complexité et leurs interrelations et en liaison avec les enjeux de
la petite région où ils se trouvent "
(3). On peut encore lire dans le Bulletin d'information
du ministère de l'Agriculture et du développement rural que
le PDD est " une nouvelle approche qui concilie économie et environnement
" (4), etc.
Les définitions juridiques du PDD sont quant à elles beaucoup
plus rares. Bien qu'il soit relativement aisé de rassembler des
informations concernant la méthode, le dispositif ou le contrat
expérimental, il est en effet difficile de trouver une définition
juridique du PDD aussi complète que concise.
Cette définition étant indispensable dans le cadre de nos
développements, il est intéressant de se référer
à l'annexe 6 des circulaires du 12 juillet 1995 (5)
afin d'examiner le " contrat-type " de développement
durable qu'ont signé les exploitants en 1995, 1996 ou 1997. Ce "
contrat " (6) a pour objectif " de régir
les engagements respectifs de l'État et de l'exploitant [et
éventuellement d'autres partenaires] en vue de faciliter la mise en
oeuvre par ce dernier [l'exploitant] du projet de système d'exploitation
durable ". Il est donc l'outil qui va, d'une part, formaliser le travail
de " matière grise " réalisé en amont, d'autre part,
régir en aval la concrétisation du résultat de ce travail
: le projet définitif. Conclu pour 5 ans et renouvelable une fois,
il engage principalement l'agriculteur à mettre en oeuvre le projet
de développement durable retenu et l'État à assurer
un accompagnement opérationnel et financier déterminé
par avance. Ce " contrat " prévoit par ailleurs un suivi et un
contrôle effectués par l'administration locale. Il établit
également des sanctions en cas de non-respect des engagements, à
savoir le remboursement d'une partie de l'accompagnement financier. à
la lumière de ce dispositif juridique trop souvent éludé
mais qui pourtant sous-tend véritablement l'expérience, il
semble possible de définir le PDD comme le " contrat " par lequel
l'État, d'éventuels partenaires et un exploitant s'engagent
réciproquement pour une durée de 5 ans renouvelables une fois,
à exécuter leurs obligations résultant, pour les deux
premiers, d'un accompagnement opérationnel et/ou financier, pour le
troisième, d'un projet de développement durable.
Le terme " contrat " tiré de cet exemple de définition porte
à réflexion. Présenté et revêtant l'apparence
de l'instrument " contractuel ", l'outil juridique utilisé dans le
cadre des PDD pose en effet la question de sa véritable nature. à
la lumière du code civil, " le contrat est une convention par laquelle
une ou plusieurs personnes s'obligent, envers une ou plusieurs autres, à
donner, à faire ou à ne pas faire quelque chose
" (7). Il se distingue de l'acte unilatéral en
ce qu'il résulte d'un accord de volontés. Comme le dit le
professeur Ghestin, la frontière entre le contractuel et
l'unilatéral est " de savoir à partir de quel degré
de contrainte la volonté manifestée par l'une des parties doit
se voir refuser toute valeur obligatoire. Il peut être
considéré dans ce cas que l'on n'est plus en présence
d'un contrat " mais en présence " d'une absence d'accord de volonté
réelle " (8). Or nous verrons qu'en
ce qui concerne les PDD, une décision préfectorale d'agrément
intervient pour valider le projet de l'agriculteur. Et comme le dit C.
Hernandez-Zakine, il semble que cet " agrément correspond[e] à
une décision administrative unilatérale qui permet aux agriculteurs
de conclure un contrat avec l'État " (9)
pour obtenir un accompagnement opérationnel
et/ou financier. D'un point de vue politique, il n'y a pas de véritable
problème : l'image du " contrat " a pour effet de responsabiliser
l'agriculteur qui va bénéficier d'aides en contrepartie de
la mise en œuvre d'un projet d'agriculture durable. D'un point de vue
juridique, la nature " contractuelle " pose plus de difficultés :
elle ne servirait qu'à masquer un contenu, critère de la
distinction entre l'instrument contractuel et l'acte unilatéral selon
R. Chapus (10), qui révélerait
la présence d'un " acte unilatéral négocié ".
En réalité, ce ne serait donc que le contenu d'un acte
unilatéral qui aurait été signé avec ceux auxquels
il doit conférer ou imposer des obligations.
Et si nous nous attardons sur la question de la véritable nature juridique
du PDD, c'est qu'elle ne présente pas uniquement un intérêt
théorique. Le régime juridique qui sera par suite applicable
par les cocontractants ou notamment en cas de contentieux, dépend
en effet de la qualification juridique donnée à l'acte. Si
la définition juridique du PDD est donc relativement simple à
dégager, sa nature, pourtant importante de conséquences en
pratique, est loin d'être aisée à déterminer.
Le type de " contrat " auquel nous avons affaire, dans l'hypothèse
où cette qualification juridique serait retenue, paraît
également incertain. Aucune disposition ne précise à
notre connaissance si le plan de développement durable est une convention
de droit privé ou de droit public. On peut cependant imaginer, au
vu des critères administratifs classiques
(11), que le PDD serait soumis au droit
public. Le critère organique étant sans aucun doute rempli
puisque l'État est partie au " contrat ", il resterait encore à
caractériser le critère matériel. Ce serait chose faite
si l'on arrivait à prouver que le PDD contient des " clauses qui
infériorisent la position du contractant en déterminant de
façon permanente ce que doit être le comportement du cocontractant
ou en conférant à la personne publique le droit de décider,
aux exploitants et aux propriétaires le droit d'aménager
juridiquement la protection de l'environnement du fonds ou de certains
éléments spécifiques "
(12).
Les principales étapes de mise en place de l'expérience
L'expérience des PDD trouve son origine au niveau national dans une
proposition du ministère de l'Agriculture en novembre 1991, acceptée
par le Comité interministériel d'aménagement du territoire
(CIAT) (13) qui a reconnu
l'intérêt de la démarche.
Une pré-étude de faisabilité avec des simulations sur
des cas d'exploitations a ensuite eu lieu en 1992, toujours au niveau national.
Dans le même temps, au niveau communautaire, un article 6 a été
inséré au règlement n°2078/92 du Conseil du 30
juin 1992 (14). Cet article qui a
été élaboré à la demande de la France
est le fondement, au niveau de l'Union Européenne, de l'initiative
française des PDD (15). Il permet
en effet aux États membres de réaliser des " projets de
démonstration concernant des pratiques de production compatibles avec
l'exigence de la protection de l'environnement ". Sur un plan juridique,
" le plan de développement durable est donc une mesure spécifique
du programme agri-environnemental français. Il est en effet, avec
la prime au maintien des systèmes d'élevage extensif (" prime
à l'herbe "), l'une des deux mesures dites horizontales,
c'est-à-dire non zoné a priori et ne participant donc
pas des programmes régionaux agri-environnementaux prévus par
le dispositif français "
(16).
Suite à la pré-étude de faisabilité, le premier
texte " juridique "(17) français
qui soit réellement venu mettre en oeuvre la décision du CIAT
de 1991 est la circulaire DERF n°92-3015 du 18 septembre 1992. Cette
circulaire avait pour objet d'engager la phase " étude de
faisabilité " de l'expérience, qui s'est déroulée
en 1993-1994 et en 1995-1996 pour les dernières exploitations
concernées. Pendant ces quatre années, l'expérience
des PDD va connaître l'épreuve du terrain au niveau local. Les
trente-sept sites concernés (828 exploitations) élargis à
cinquante-neuf en décembre 1994 (1 200 exploitations) vont ainsi s'engager
dans l'élaboration de diagnostics de territoire, de diagnostics
agri-environnementaux d'exploitation, puis de scénarios, pour enfin
retenir sur chaque exploitation un projet définitif.
Deux nouveaux textes ont été édictés par la suite
: les circulaires DERF n°95-3011 et DEPSE n°95-7031 du 12 juillet
1995. Ces deux circulaires ont eu pour objet de mettre en place la "
contractualisation ". Environ 700 contrats ont ainsi été
signés jusqu'au début de l'année 1997.
Les conventions (18) sont désormais
en cours d'exécution. Certaines d'entre elles sont mises en oeuvre
depuis plus de trois ans, tandis que d'autres ont été signées
il y a moins de deux ans. Quoiqu'il en soit, la Cellule nationale d'animation
des PDD (19) chargée de la
méthode, de l'animation et du suivi des sites a été
dissoute en juillet 1998. Bien qu'elle ne soit pas terminée,
l'expérience des PDD semble donc appartenir aujourd'hui, du moins
au niveau politique, au passé.
Comme tout contrat, le plan de développement durable peut être
étudié selon ses principales phases d'existence :
préparation, conclusion et exécution. Cette démarche
présente l'intérêt d'envisager un bilan qui tienne compte
de tout le processus contractuel : des négociations qui vont fixer
les termes du contrat jusqu'à l'expiration des obligations qui lient
les cocontractants, en passant par la rencontre des volontés. Il s'agit
de n'oublier aucune étape du dispositif contractuel, chacune d'entre
elle étant la clef du succès de l'ensemble de l'expérience.
[R] 1. La préparation et la conclusion des " contrats " : deux phases achevées
La préparation des " contrats " de développement durable a consisté à élaborer un projet individuel pour chacune des 1 200 exploitations, à partir d'un diagnostic de territoire et d'un diagnostic agri-environnemental d'exploitation. Ensuite, la phase de conclusion des conventions a été marquée par la procédure d'agrément et la signature. Ces deux premières étapes de l'expérience des PDD étant achevées, il peut être observé que la phase de préparation des contrats a été marquée d'un certain succès tandis que la phase de " contractualisation " a connu une perte de vitesse.
1.1. Le succès de la phase de préparation
La phase " pré-contractuelle " du PDD, c'est-à-dire l'étude
de faisabilité (diagnostic de territoire, diagnostic d'exploitation
et projets individuels), a vu les agriculteurs et les techniciens élaborer
ensemble le contenu de ce qui allait pouvoir éventuellement devenir
le " contrat " de développement durable.
Une phase de préparation dynamique
La préparation des " contrats " constitue incontestablement le point
fort de l'expérience. Comme on peut le lire dans la plupart des quelques
bilans existants mais aussi comme on peut l'entendre de la part des responsables
locaux ou nationaux, cette phase " matière grise " a été
très enrichissante tant pour les agriculteurs que pour les
techniciens.
Ce succès peut tout d'abord s'expliquer par la dimension collective
du dispositif. Dans chaque petite région retenue, une vingtaine
d'agriculteurs volontaires ont été impliqués, à
différents degrés suivant le site, dans certaines, voire dans
toutes, les phases de l'étude. Quand il a pu être mis en place,
ce partenariat a joué un rôle très important en associant
les familles " environnement " et " développement local ". Au stade
du diagnostic de territoire tout d'abord, il a permis de prendre en compte
la situation et les attentes de chacun des acteurs de l'espace rural : il
a été l'instrument adéquat d'une approche globale du
territoire. Au stade du diagnostic d'exploitation, le travail de groupe a
été le moyen " d'ouvrir " les agriculteurs à d'autres
conceptions de l'agriculture. Enfin, au stade de l'élaboration des
projets individuels, il a permis à chaque participant de vérifier
la cohérence de son projet en l'exposant aux autres agriculteurs.
Le succès de la phase de préparation peut aussi se justifier
par l'importance méthodologique que l'État y a accordée.
Comme le souligne R. Ambroise lors des explications qu'il a pu donner sur
la mission " d'animation " (20) dont
il était chargé, l'objectif de l'expérience fut en grande
partie d'engager un investissement intellectuel préalable (" une aide
à la matière grise "). Le dispositif devait ainsi réaliser
une sorte d'audit des exploitations concernées.
Cet effort méthodologique peut être illustré de deux
manières. En premier lieu, l'expérience a été
accompagnée par la mise en place d'un système institutionnel
important. Au niveau national, il existait : un Comité de pilotage,
chargé de la définition des grandes orientations et de la
sélection des sites ; un Comité scientifique et technique,
destiné à proposer les sites candidats au Comité
scientifique, à concevoir les outils méthodologiques, à
porter un avis sur les différents rapports des sites ; une équipe
nationale d'animation siégeant à l'Association nationale du
développement agricole (ANDA), s'occupant de la méthode, de
l'animation et du suivi des sites. Au niveau local, on trouvait : un Comité
de pilotage, chargé de l'orientation et de la validation des travaux
; un Comité technique, destiné à fixer le cadre de
réflexion et le programme de travail ; un animateur de site, responsable
de la mise en oeuvre des différentes étapes de l'étude
et du travail en équipe ; un groupe d'agriculteurs, engagés
dans la réflexion et le choix des projets possibles. Au niveau
régional, des instituts techniques servaient d'appuis régionaux
pour donner différents conseils méthodologiques et communiquer
différentes références. En second lieu et outre ce
dispositif institutionnel abouti, l'expérience PDD a aussi été
accompagnée par la mise en place d'outils méthodologiques
relativement performants pour rendre le dispositif le plus opérationnel
possible. On notera ainsi la création de diagnostics de territoire,
de diagnostics agri-environnementaux d'exploitation, de scénarios,
de grilles d'évaluation des projets, de tableaux de bord,
etc. (21) L'ensemble de ce dispositif
a permis, aux techniciens d'acquérir un savoir-faire en matière
de diagnostic et de projet, aux agriculteurs de penser au devenir de leur
exploitation avec des moyens techniques logiques et coordonnés.
Une phase de préparation principalement soumise à des
adaptations réglementaires et juridiques
Le succès de la phase de préparation du contrat ne doit cependant
pas occulter certaines difficultés, juridiques à divers
degrés. La " lourdeur " du dispositif a été l'une des
critiques souvent formulée par les responsables locaux. Mais pour
certains, elle était inhérente au principe même de la
démarche expérimentale ; l'objet de l'expérience étant
un appui à la réflexion, le dispositif pourrait très
bien être simplifié dans l'éventualité d'une
généralisation.
La deuxième et principale difficulté que l'on a pu relever
lors de la phase de préparation du " contrat " a été
celle d'adapter les projets aux dispositions réglementaires et aux
situations juridiques existantes. Bien que les circulaires précitées
de 1995 aient prévu certains " acquis juridiques ou réglementaires
" concernant notamment les MAE (mesures
agri-environnementales) (22), les "
droits à produire " (23), les
aides à l'investissement OFIVAL (office national interprofessionnel
des viandes, de l'élevage et de l'aviculture) ou la procédure
PAM (plan d'amélioration matérielle)
(24), on s'aperçoit en effet que l'outil contractuel
utilisé dans le cadre des PDD s'est très fréquemment
heurté à la réglementation de l'époque à
laquelle a eu lieu l'expérience. Ce problème a fait l'objet
d'un groupe de travail " adaptation de certains textes juridiques et/ou
réglementaires " qui a recensé dans un document les
différents obstacles relevés au niveau local
(25).
Pour un exemple de difficulté tenant à une situation juridique
existante, il est intéressant de noter qu'un des principaux points
de blocage pour les sites PDD des Balcons de Belledonne (Isère) a
résidé dans des difficultés relatives au droit de
propriété. Comme nous le dit P. Pillard dans son mémoire
de fin d'étude (26), " le tiers
de la SAU [(surface agricole utile) des exploitations des Balcons] est en
location verbale, annuelle. Les nombreux propriétaires, y compris
des agriculteurs retraités ou leur famille, déclarent ces terres
à la MSA [(mutualité sociale agricole)] et les louent verbalement
aux agriculteurs, voulant pouvoir en disposer à tout instant.
L'urbanisation galopante du massif leur laisse entrevoir, à tort ou
à raison, une possibilité de vente intéressante (prix
de l'hectare multiplié jusqu'à 300 !). Ils refusent de signer
un bail qui pour eux signifie perte de la propriété. Ils veulent
cependant que leurs terres soient entretenues. Les communes, elles, voient
là encore souvent une source de profit éventuel. Dix neuf des
vingt deux communes du massif ont un POS [(plan d'occupation des sols)].
Bien qu'un nombre croissant d'entre elles soient sensibles aux problèmes
de déprise agricole, trop peu tiennent réellement compte de
la protection de l'espace agricole à chaque révision du POS.
Face à cela, les agriculteurs sont confrontés à des
terres : difficiles d'accès […], difficiles à exploiter
[…], dispersées et mitées […], à
disponibilité précaire […] ".
Pour un autre exemple de difficulté tenant cette fois-ci plus à
une réglementation existante qu'à une situation juridique
déterminée, on peut lire dans
le rapport final PDD de Haute Lande
(27) que la réglementation PAC [politique agricole
commune] a, elle aussi, constitué un point de blocage. " Le point
le plus contraignant [nous dit-on] est lié aux termes de la
réglementation PAC concernant le gel. 'Ne peuvent être gelées
et aidées que des parcelles d'une superficie d'au moins 0,3 ha et
d'une largeur minimale de 20 m ". Un exemple concret illustre bien à
quel point cette contrainte va à l'encontre de l'incitation de chaque
exploitant de localiser son gel de façon juidicieuse par rapport à
l'environnement : " un des enjeux du territoire [est celui] de lutter contre
les départs et transports de sable. Si l'agriculteur pouvait créer
un réseau de bandes enherbées (d'une largeur inférieure
au règlement) et que celles-ci puissent bénéficier des
aides PAC, il adopterait 'spontanément une démarche respectueuse
de l'environnement' avec un impact déterminant sur celui-ci ".
Bien que ce second obstacle soit réellement problématique,
il convient de le relativiser car ces difficultés ne seraient pas
spécifiques au PDD. Elles se posent en effet pour n'importe quel type
d'action contractuelle puisqu'elles proviennent d'une mauvaise coordination
des moyens publics d'intervention et notamment d'une articulation
incohérente de l'outil contractuel et de l'instrument
réglementaire (28). Elles ne
sont donc pas inhérentes au PDD. Aussi, il semble intéressant
de souligner que ces obstacles ont parfois été surmontés
au stade de la conclusion des " contrats ". Ils provenaient alors d'un manque
d'information des mécanismes réglementaires au niveau local.
La troisième difficulté de la phase " pré-contractuelle
" que l'on peut mentionner ici est largement reprise par les responsables
locaux. Ces derniers critiquent en effet souvent l'absence d'une "
procédure PDD " qui aurait permis d'agréer l'ensemble des
financements des projets. Il aurait en effet été idéal
de mettre en place un guichet unique en vue de regrouper les différentes
aides agricoles à vocation environnementale existantes. Il s'est
malheureusement révélé impossible, pour l'équipe
nationale d'animation, de faire évoluer le cadre réglementaire
afin de réaliser cette ambition.
Malgré les difficultés que nous venons de signaler, la
quasi-totalité des sites PDD ont accédé après
la phase de préparation à la phase de contractualisation. A
notre connaissance, il existe néanmoins quelques départements
pour lequel l'expérience n'a duré que le temps de l'étape
" pré-contractuelle ". Ces échecs n'auraient rien de frustrants
si les causes de ce qui n'a pas correctement fonctionné avaient
été clairement dégagées. Malheureusement, cette
démarche ne semble pas toujours avoir été entreprise.
1.2. Une phase de " contractualisation " en perte de vitesse
La phase de " contractualisation " a été l'occasion pour les
acteurs qui avaient participé à l'élaboration du projet
de valider leur travail et de formaliser le succès de la phase "
matière grise " par la signature d'un " contrat ".
Une phase de conclusion conditionnée par la réunion de
conditions de fond et de forme
La conclusion des " contrats " a été conditionnée, à
l'instar de nombreuses conventions, par la réunion de conditions de
fond et de forme définies en l'occurrence par les circulaires
précitées de 1995.
Les conditions de fond tout d'abord ont été essentiellement
imprégnées par la volonté de " respecter des principes
sans imposer un modèle " (29).
Les PDD ont ainsi été évalués " en termes de
système et de cohérence, tant du point de vue fonctionnel que
spatial " (30). Le premier principe
a été que " tout projet [devait] donc avoir été
élaboré sur la base d'une analyse globale de l'exploitation
[en sorte que l'on puisse] déboucher sur des propositions d'investissement
ou de modification des pratiques dans les trois domaines caractéristiques
du PDD : la production, l'environnement, la diversification des activités
en lien avec le territoire " (31). Le
deuxième principe voulait que les propositions d'amélioration
touchent ces trois axes de fonctionnement de l'exploitation et pas seulement
l'un ou l'autre d'entre eux. Enfin, le troisième principe était
que la transformation des systèmes devait être progressive,
c'est-à-dire programmée sur plusieurs années en terme
d'améliorations et en terme d'investissements.
Les conditions de forme peuvent quant à elles se résumer à
la procédure d'agrément des projets. Comme le PDD était
avant tout un projet d'exploitation, il a semblé logique aux auteurs
de l'expérience de confier l'examen de ces projets à l'organe
en place conçu pour valider et accompagner le développement
des exploitations : la commission départementale d'orientation agricole
(CDOA). En premier lieu, l'agriculteur déposait son dossier à
la direction départementale de l'Agriculture et de la Forêt
(DDAF). Ce dossier devait comprendre un courrier de l'exploitant sur papier
libre demandant l'examen de son projet, un relevé d'identité
bancaire au nom du demandeur de l'aide, les conclusions du diagnostic de
territoire, le diagnostic agri-environnemental d'exploitation, le projet
avec sa grille d'évaluation et un document " 4 pages " présentant
de manière synthétique les diagnostics de territoire,
d'exploitation et le projet. La CDOA définissait alors les modalités
d'instruction du projet, laquelle instruction était, éventuellement,
confiée à un groupe de travail représentant les trois
familles économique, environnementale et rurale
(32). L'examen des dossiers amenait notamment les exploitants,
l'animateur ou un technicien à présenter oralement le projet
à la commission d'agrément. Le groupe de travail tripartite,
ou le(s) rapporteur(s), communiquait son expertise avant qu'un débat
contradictoire s'engage au sein de cette commission d'agrément. Suite
à l'avis du groupe de travail, un second avis argumenté mais
cette fois-ci provenant de la CDOA était communiqué au
préfet, lequel notifiait ensuite sa décision d'agrément
(si les conditions de fond et de forme étaient remplies), ou de
non-agrément (si le projet ne révélait pas une
démarche d'agriculture durable), motivée à
l'exploitant (33). Outre la décision
du Préfet, la lettre de notification devait comporter le montant de
l'aide exceptionnelle d'expérimentation, une information sur les
résultats d'un tour de table informel précisant les partenaires
intéressés par le projet, les coordonnées du correspondant
de la DDAF chargé du suivi du tour de table et une copie du contrat-type.
La signature du " contrat " entre l'exploitant, l'État et
éventuellement d'autres partenaires pouvait alors avoir lieu au vu
des notifications émises.
Une phase de conclusion marquée par des questions relatives à
l'examen des projets
A la lumière du dispositif mis en place pour l'agrément des
projets, deux idées semblent plus particulièrement porter à
réflexion.
La première relative à l'institutionnalisation de la
trifonctionnalité nous amène à nous interroger sur la
manière dont la procédure d'agrément a intégré
les acteurs des familles économique, environnementale et rurale. Il
semble en effet que du stade de la simple idée de PDD à la
phase de préparation des " contrats " en passant par les différentes
étapes de mise en place de l'expérience, que nous avons
rappelées en introduction, ce soit toujours cet effort de
représentation tridimensionnelle qui ait prédominé.
Les exemples sont nombreux. On les trouve, par exemple, dans la composition
de la Cellule nationale d'animation, dans les outils méthodologiques
mis en place, dans les principes d'éligibilité des PDD, etc.
En revanche, la composition essentiellement agricole de la CDOA nous laisse
beaucoup plus perplexe quant à la représentation de ces trois
fonctions. Certes dirons certains, l'instruction du projet de l'exploitant
était confiée à un groupe de travail tripartite et non
pas à la CDOA. Mais on pourrait répondre à cet argument
que la création d'un tel groupe de travail était aux termes
des circulaires de 1995 facultative et que, même dans l'hypothèse
de cette création, l'avis formulé par le groupe tripartite
ne liait en rien la CDOA pour émettre ensuite son propre avis au
Préfet (34).
Quoiqu'il en soit, et même si au stade de la démarche
expérimentale cette dualité d'organe CDOA/groupe tripartite
n'a pas véritablement posé de problème, la question
de l'institutionnalisation de la trifonctionnalité semble être
une préoccupation primordiale dans l'éventualité d'une
généralisation du PDD, pour parachever l'effort important
déjà accompli par les animateurs de l'expérience d'en
faire l'instrument d'une agriculture durable. On notera d'ailleurs au passage
que ce point de dysharmonie a fait l'objet d'une proposition d'amendement
dans le cadre de l'élaboration de la loi d'orientation agricole de
la part de l'Alliance paysans-écologistes-consommateurs et de l'Union
nationale des associations familiales. Cette proposition visait en effet
à attribuer " des sièges de droit aux associations de
consommateurs, aux associations de protection de l'environnement et aux
représentants de l'agriculture durable ", dans le Conseil supérieur
d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire,
mais aussi dans les CDOA (35). Dans
le même esprit, France Nature Environnement avait proposé de
rédiger un article concernant la CDOA comme suit : " Il est institué
auprès du représentant de l'Etat dans le département,
qui la préside, une commission départementale d'orientation
de l'agriculture composée de représentants des ministres
concernés, des collectivités locales, des organismes professionnels
et sociaux agricoles, des exploitants et des salariés agricoles, de
l'agro-alimentaire, du financement de l'agriculture, des propriétaires
agricoles et forestiers, des associations agréées pour la
protection de l'environnement et de toute personne compétente
désignée selon les modalités fixées par le
décret " (36).
On peut dire aujourd'hui que la loi d'orientation agricole adoptée
le 9 juillet dernier a satisfait à ces revendications. Son article
8 modifie en effet la composition de la CDOA. Sont désormais appelés
à y siéger des représentants des ministres
intéressés, de la production agricole, des propriétaires
et des locataires (fermiers et métayers), de la transformation et
de la commercialisation des produits agricoles, de l'artisanat et du commerce
indépendant de l'alimentation, des consommateurs, des associations
agréées pour la protection de l'environnement, et du financement
de l'agriculture.
La seconde idée qui porte plus particulièrement à
réflexion au stade de la procédure d'agrément est relative
à l'évaluation des PDD. Elle mérite d'être
développée car l'option choisie pour évaluer le travail
réalisé en amont de la contractualisation est somme toute assez
originale. A l'origine de l'expérience la question se posait en ces
termes au niveau national : comment savoir, concrètement, si le projet
correspond à une approche d'agriculture durable en sorte qu'il
reçoive ou non l'agrément ? Il aurait pu se prévoir
l'élaboration d'un cahier des charges type comme pour les MAE, mais
cela aurait été incohérent avec le concept même
de PDD. La situation très hétérogène de
l'activité agricole et de l'espace français, d'une part, mais
aussi le travail sur les trois composantes de l'agriculture durable, d'autre
part, étaient incompatibles avec l'élaboration d'un tel cahier
des charges. La solution a été pour la Cellule nationale
d'animation des PDD d'aider la CDOA à porter un point de vue sur la
proposition de PDD. Elle a ainsi cherché à favoriser la discussion
autour du projet plutôt que de chercher à faire " tomber " tel
un couperet une note sur le dossier de l'agriculteur. L'État a donc
proposé une grille d'évaluation destinée à guider
la CDOA. Cette grille était axée aussi bien sur des critères
qualitatifs que quantitatifs. Elle devait permettre à la CDOA de
construire sa propre grille en fonction des orientations nationales et en
tenant compte des spécificités locales dégagées
notamment dans les diagnostics de territoire et d'exploitation. Cette grille
était commune à toutes les exploitations, mais pouvait être
ajustée au cas par cas. En utilisant ce dispositif d'évaluation
original, l'expérience évitait ainsi les désagréments
traditionnels du cahier des charges type, c'est-à-dire en un mot sa
rigidité, pour se focaliser sur des axes de travail dont la souplesse
adhère nettement mieux à l'esprit du PDD. Bien sûr, cette
option n'a pas été sans contrepartie. Comme le dit Mlle
P. Pillard (37) dans son mémoire
de fin d'étude, " ces grilles d'analyse, très précises,
ont été très fastidieuses à réaliser et
les derniers dossiers n'en avaient pas. Elles auraient pourtant pu éliminer
certains projets jugés trop peu innovants par certains ". La
complexité de cette méthode d'évaluation n'était-elle
pas la rançon de son efficacité ?
L'examen des phases de préparation et de contractualisation des PDD
a permis, en même temps que d'en comprendre le déroulement,
de souligner des points de blocage ou de mettre en valeur certaines idées
prêtant à réflexion. Le développement qui suit
relatif à l'exécution des " contrats " sera moins dense que
le précédent pour la bonne et simple raison que cette
troisième et dernière phase est toujours en cours et que le
bilan d'une expérience en voie de réalisation est toujours
difficile à dresser. Les modalités d'exécution des
conventions telles qu'elles sont prévues par le contrat-type et les
premières années de mise en œuvre des PDD nous permettront
cependant, sinon d'analyser, au moins de nous interroger sur cette
troisième phase de la vie du PDD.
[R] 2. L'exécution des " contrats " : une phase en cours
Les différentes recherches qu'il est possible d'entreprendre afin de rassembler des informations relatives à l'exécution des PDD sont souvent l'occasion de constater que la réalisation des projets n'a connu aucune difficulté juridique. Plus juste serait-il de dire cependant qu'aucune difficulté n'est en général relevée depuis 1997, année au cours de laquelle les derniers projets ont été agréés, car les occasions ne manquent pas de s'interroger sur les modalités d'exécutions du " contrat " de développement durable.
2.1. L'absence de difficulté au stade de l'expérience
L'absence de difficulté est malaisée à expliquer. Pourtant,
il est étonnant qu'une telle démarche, expérimentale
rappelons-le, n'ait pas produit quelques interrogations dans la mise en oeuvre
des " contrats ". Après avoir discuté ici ou là avec
les acteurs concernés, deux explications semblent pouvoir venir justifier
cette situation.
Une absence de difficulté justifiable par le principe même
de démarche expérimentale
On peut penser que le nombre limité des exploitations concernées
par l'expérience, la présence d'agriculteurs relativement
motivés et dynamiques dans le dispositif, mais encore la courte
durée des " contrats " qui ne seront d'ailleurs sans doute pas
renouvelés, ont limité les risques de difficulté juridique
qui auraient pu au contraire apparaître dans le cadre d'une
généralisation.
Aussi, les dispositions " contractuelles " relatives aux engagements des
parties étaient sans équivoque. La signature des " contrats
" de développement durable conférait des obligations sans
ambiguïté à chacune des parties contractantes. L'État
devait financer un appui technique, sous forme de bons de commande ouvrant
un droit de tirage de 10 000 F TTC. Il devait aussi prendre en charge une
aide exceptionnelle d'expérimentation de 30 000 F, en moyenne, comprenant
une aide forfaitaire de 20 000 F et un complément de 5 000 F, 10 000
F, voire exceptionnellement de 20 000 F selon la difficulté et
l'importance du projet. L'agriculteur s'engageait, quant à lui, à
mettre en œuvre le projet de développement durable, à
suivre quelques journées de formation, à participer à
quelques journées " porte-ouverte ", à apporter son
témoignage sur l'élaboration, la mise en œuvre et les
résultats, à assurer un réglage périodique du
matériel de pulvérisation d'épandage et à tenir
une comptabilité, y compris une comptabilité
matière (38). Ces engagements
devaient être tenus, faute de quoi l'État pouvait exiger le
remboursement de l'aide exceptionnelle d'expérimentation.
Une absence de difficulté justifiable par un suivi de l'exécution
quasi-inexistant
Notre quête d'informations sur l'exécution des " contrats "
auprès de certains responsables locaux, chargés théoriquement
du suivi du dispositif, nous a étonnamment montré que
l'expérience des PDD a bien souvent été, sinon
abandonnée, au moins délaissée après l'agrément
des projets. Certes, il y a toujours les agriculteurs et leurs projets, parfois
quelques techniciens qui s'informent de l'état de l'exécution
du " contrat ", ou dans le meilleur des cas une étude entreprise pour
tirer le bilan du dispositif, mais tout laisse à croire que dans la
plupart des cas, les PDD n'ont pas été véritablement
accompagnés dans leur mise en œuvre.
Cet abandon dans l'exécution des " contrats " ne se manifeste pas
au niveau de l'agriculteur, naturellement motivé par le projet qu'il
a conçu et défendu, mais à l'échelon des
volontés administrative et politique qui se sont clairement
affaissées au rythme du déroulement de l'expérience.
Cela s'observe notamment au travers trois états de fait. Tout d'abord,
l'abandon des PDD au stade " post-contractuel " se manifeste par
l'inexécution des dispositions du " contrat-type " prévues
par les circulaires de 1995, qui instituaient un " suivi-contrôle [...]
fondé [...] sur une visite annuelle associant le correspondant de
la DDAF chargé du projet et un (des) membre(s) de la commission de
l'agriculture ". Ce suivi-contrôle n'ayant été que très
partiellement réalisé, il semble que l'administration locale
ait démissionné de son rôle d'acteur, de conseiller et
d'observateur. Il est important de souligner ensuite que la Cellule nationale
d'animation des PDD a été dissoute au début de l'année
1998. N'est-ce pas la traduction de ce que l'encadrement national et plus
généralement de ce que l'administration centrale a
délaissé le suivi de l'exécution des PDD ? Enfin, il
peut être observé qu'avant même l'expérience des
PDD terminée, les orientations politiques nationales se sont
tournées vers un nouvel instrument : les contrats territoriaux
d'exploitation. Bien qu'il ne doive pas être appréhendé
comme la généralisation du PDD, ce nouveau concept de CTE s'inscrit
dans l'esprit de nos dirigeants comme la continuité " conceptuelle
" des " contrats " de développement durable
(39). Autrement dit, les pouvoirs publics auraient
décidé de prévoir et de mettre en place un nouvel outil
s'inspirant d'une expérience, avant même que cette dernière
ne soit totalement achevée.
Si la mise en œuvre des " contrats " a donc été quelque
peu abandonnée, il est difficile de dire que l'expérience des
PDD n'a pas été concluante. Certains disent effectivement comme
R. Ambroise que finalement l'objectif premier de l'expérience a
été atteint. N'a-t-on pas en effet pu observer qu'il est possible
de mettre en place des procédures d'agriculture durable à
l'échelle d'une petite région et dans le cadre des mesures
réglementaires existantes ? N'a-t-on pas permis aux agriculteurs,
par " une aide à la matière grise ", de réaliser un
audit sur chacune de leur exploitation ? La commande du CIAT de 1991 n'avait
pas d'autre objectif que de réaliser ces deux ambitions.
Les difficultés juridiques n'étant pas caractérisées
par la pratique expérimentale, cela ne veut pas dire qu'elles n'existent
pas. Au vu du PDD et du CTE, il est intéressant de noter que ces deux
" contrats " émanent d'une même inspiration : le recours à
la méthode " contractuelle ", reposant sur un territoire, et mêlant
agriculture, environnement et social. Ainsi, on peut mettre en relief les
interrogations et les zones d'ombre de l'exécution du " contrat "
de développement durable grâce aux questions toutes récentes
qu'a soulevées la discussion de la loi d'orientation agricole et
maintenant que soulève son application et plus précisément
la perspective des CTE qu'elle véhicule.
2.2. Quelques interrogations sur l'exécutiondu " contrat " au vu
de l'expérience des PDD et dans la perspective des CTE
L'idée d'une généralisation des PDD appartient aujourd'hui
au passé. En revanche, nombreux sont les commentateurs qui
décèlent dans le CTE une parenté avec les PDD. C'est
ainsi que dans les phases de préfiguration des CTE et en se penchant
plus en détail sur le " contrat-type " du PDD, on s'aperçoit
que certaines questions juridiques passées sous silence lors de la
phase d'exécution refont surface dans la perspective des CTE.
Quel rôle pour le propriétaire foncier dans l'exécution
du " contrat " ?
La première catégorie d'interrogations qu'il semble important
de mentionner dans le cadre de la mise en place des CTE correspond aux
difficultés juridiques soulevées par la Fédération
nationale de la propriété agricole lors de la publication de
l'avant-projet de loi agricole.
La signature du " contrat " de développement durable et, sans doute,
celle du "contrat " territorial d'exploitation portent, comme nous l'avons
vu, sur une exploitation et donc sur des terres exploitées par un
agriculteur. Or, il est fréquent que ces terres n'appartiennent pas
au fermier mais à un bailleur qui lui cède l'usage de sa
propriété en contrepartie d'un fermage. C'est ce que l'on appelle
le système de faire-valoir indirect. Dans cette hypothèse
relativement fréquente se pose alors la question des droits et
éventuellement des obligations du nu-propriétaire dans la relation
" contractuelle" qui lie le fermier à l'État. Le propriétaire
peut-il s'opposer à la signature du " contrat " ? Le propriétaire
peut-il s'opposer à un aspect du projet défendu par l'agriculteur
? Qu'advient-il du " contrat " si le bail arrive à échéance
pendant son exécution ? Quel est l'avenir du terrain loué faisant
l'objet de la " convention " si l'exploitant décide de résilier
son " contrat " ou de ne pas le renouveler ? Etc.
A la lecture des propositions d'amendements de la Fédération
nationale de la propriété agricole concernant le CTE, on peut
penser que les propriétaires auraient voulu être partie au "
contrat " de développement durable. Selon eux, " le respect des objectifs
assignés aux contrats territoriaux d'exploitation souscrits avec
l'autorité administrative par toute personne physique ou morale
exerçant une activité agricole doit au préalable avoir
reçu l'accord du propriétaire du fonds sur lequel est exercée
cette activité " (40). Le
législateur ne semble pas avoir entendu cette demande. Excluant la
possibilité souhaitée par le Sénat que le CTE fasse
l'objet d'une information préalable du propriétaire, il prend
soin de " lever les doutes qui existaient sur la comptabilité du statut
du fermage avec des pratiques culturales soucieuses de la protection de
l'environnement, ou orientées vers une agriculture
biologique " (41). La loi va même
jusqu'à offrir au preneur la faculté de faire exécuter
et de faire prendre en charge par le propriétaire les travaux
imposés par l'autorité administrative : " En cas de refus du
bailleur ou s'il ne répond pas dans les deux mois de la notification,
ou s'il ne respecte pas son engagement d'exécuter les travaux prescrits
dans le délai convenu, le preneur est réputé disposer
de l'accord du bailleur pour l'exécution de ces travaux " (article
16-III).
Plus qu'une simple revendication corporatiste, il semble qu'il y aurait dû
y avoir dans la question du rôle des propriétaires fonciers
de véritables enjeux pour assurer la pérennité des "
contrats " de développement durable.
Quelles modalités d'exécution du " contrat " ?
La seconde série d'interrogations que l'on peut se poser dans la
perspective des CTE est relative aux modalités d'exécution
du " contrat ". On observe en effet que le " contrat-type " des PDD ne
prévoit aucune modalité de cet ordre, mis à part la
disposition relative au non-respect des engagements par l'exploitant qui
prévoit le remboursement de l'aide exceptionnelle
d'expérimentation.
Et pourtant il semble que, là encore, les interrogations ne manquent
pas. Par exemple : que serait-il advenu du " contrat " si l'exploitant avait
été dans l'impossibilité de l'exécuter ? Que
se serait-il passé si l'exploitant avait transmis son exploitation
pendant la mise en œuvre du " contrat " ? Quelle juridiction aurait
été compétente relativement à l'exécution
des " contrats " et plus largement à ses différentes phases
d'existence ?
Les vides juridiques sont relativement nombreux en ce qui concerne le PDD.
C'est peut-être la raison pour laquelle le
législateur (42) a
préféré intervenir en amont des difficultés
juridiques dans le cadre du CTE. Contrairement à la mouture du 9 janvier
1998, il a effectivement ajouté des paragraphes II et III à
l'article 7 de l'avant-projet de loi d'orientation agricole datant du 10
juillet 1999. Ces nouveaux paragraphes prévoient que " lorsque, pendant
la période d'engagement du titulaire d'un contrat territorial
d'exploitation, une part de l'exploitation est transmise à une autre
personne personne, le contrat peut être résilié ".
Il est aussi mentionné que " lorsqu'il est fait application de l'un
des modes d'aménagement foncier défini au titre II du livre
1er (nouveau) du présent code, conduisant à un changement
d'exploitant pour tout ou partie de la surface dont l'exploitation a donné
lieu à la signature d'un contrat territorial d'exploitation, le
bénéfice des aides prévues par ce contrat est maintenu
au profit du contractant initial s'il est à même de tenir les
engagements souscrits, soit que ces derniers soient sans lien avec les surfaces
concernées par le changement, soit qu'ils puissent être
transférés sans préjudicier aux objectifs su contrat.
Lorsque le respect de l'intégralité des engagements ne peut
être assuré, le contrat est, selon les cas, modifié par
avenant ou résilié par l'autorité administrative ".
Enfin, il est indiqué que " les litiges relatifs aux contrats territoriaux
d'exploitation sont portés devant les tribunaux administratifs ".
Cet ensemble de précisions manquait aux PDD et soulevait des
interrogations dans la perspective du CTE. Il vient désormais limiter
l'œuvre créatrice du juge en vue des litiges futurs que les tribunaux
auront à connaître. Malheureusement pour certains et heureusement
pour d'autres, la loi ne peut jamais tout prévoir et nous aurons donc
sûrement l'occasion de nous pencher un jour ou l'autre sur des
jurisprudences explorant des zones d'ombres juridiques encore
insoupçonnées de ces " contrats ".
[R] En conclusion : un concept novateur et pertinent plus qu'un objet juridique parfait
Force est de constater, au regard de l'analyse que nous venons de faire,
que le " contrat " de développement durable n'est pas exempt de toute
faiblesse. Au-delà de sa nature juridique incertaine, nous avons vu
en effet qu'il s'est heurté à différents obstacles lors
des étapes de son existence, et qu'il laisse subsister de nombreuses
interrogations quant à son efficacité. La mise en place des
PDD constitue néanmoins un mode radicalement nouveau d'intervention
étatique en matière agricole. D'un point de vue formel, cet
outil original répond effectivement à l'attente contemporaine
de la société qu'est la gestion environnementale et partenariale
de l'espace et du territoire. D'un point de vue conceptuel, les PDD marquent
la volonté de mettre fin à la dichotomie agriculture-nature
par la prise en considération préalable et globale de l'ensemble
de l'exploitation dans le cadre de sa petite région. On y appréhende
la nature comme le capital de l'exploitant : " l'art de l'agriculteur est
d'utiliser et de combiner au mieux l'ensemble des éléments
et énergies naturelles à sa disposition (soleil, air, eau,
sol, biodiversité...) pour offrir des produits et des espaces sains
et de qualité, en économisant au mieux son travail ainsi que
les matières premières et les énergies
non-renouvelables " (43). Portant avec
lui les espoirs de tous ceux qui veulent voir un espace rural exploité,
mais aussi protégé et animé, le PDD, s'il n'est certes
pas un objet juridique parfait, constitue une initiative qui mérite
de ne pas être rangée au banc des antiquités.
Le PDD marque donc un tournant dans la gestion des rapports entre l'environnement
et l'agriculture. Sans véritables moyens financiers ad hoc, cette
expérience a fait la preuve qu'en dehors des espaces les plus sensibles,
et donc où le service environnemental que joue l'agriculteur doit
être rémunéré, l'exploitant peut rentablement
produire avec la nature. Cette approche que l'on qualifie de " système
" est bien plus complexe que celle traditionnelle utilisée notamment
dans le cadre des MAE, l'approche " analytique ". Elle présente en
effet la biodiversité comme un moyen de production pour l'agriculteur.
Le rôle des pouvoirs publics est dans cette optique d'aider ceux qui
se présentent parfois comme des " peintres de la nature " à
travailler sur l'ensemble d'un agro-éco-système. Le CTE sera
peut-être l'outil d'une telle orientation.
Au-delà des incertitudes politiques, le droit ne doit pas rester inerte.
Longtemps et encore fondés sur une conception antinomique des rapports
entre l'environnement et les activité humaines, les fondements juridiques
de la protection de la nature, tels qu'ils sont classiquement mis en œuvre,
posent désormais la question des nouveaux instruments juridiques
correspondant aux nouveaux types de gestion intégrée. En passant
d'une période où l'environnement a longtemps été
protégé isolément à une époque où
il a de plus en plus tendance à être considéré
comme élément indissociable de l'activité économique,
les juristes ne doivent-ils pas participer au renouvellement de certains
des outils que le droit met à la disposition des politiques de protection
de l'environnement ?
Jean-François Rouhaud est étudiant de DEA et magistère en Droit de l'environnement et de l'urbanisme à l'université de Limoges, 3, mail du Mas Loubier, 87100 Limoges.
Remerciements
Ce texte est un extrait actualisé du rapport de stage
effectué à l'INRA sous la conduite de Patrick Legrand du 1er
au 30 septembre 1998. Il a bénéficié des précieuses
explications de Régis Ambroise, des conseils éclairés
de certains membres de la ME&S et du CRIDEAU, ainsi que de la participation
volontaire de l'ensemble des interlocuteurs contactés.
Notes
1 Membre de la cellule nationale
d'animation des PDD.[VU]
2 Ambroise R., 1996. Les plans de développement durable
- Quel droit pour une agriculture partenaire de la nature ? Actes du colloque
de la société française pour le droit de
l'environnement, Limoges, 28-29 novembre
1996..[VU]
3 ANDA, ministère de l'Aménagement du territoire
et de l'Environnement, ministère de l'Agriculture et de la Pêche,
1997. Rapport de l'étude de faisabilité. Dossier du
séminaire de Bruxelles, 1er octobre 1997, p.
6.[VU]
4 Ministère de l'Agriculture et de la Pêche,
1993. Les PDD : une approche qui concilie économie et environnement.
BIMA, 21-22..[VU]
5 Circulaires DERF n°95-3011 et DEPSE n°95-7031
du 12 juillet 1995..[VU]
6 Il semble nécessaire d'encadrer le mot " contrat
" de guillemets car nous mettrons en question la nature contractuelle du
PDD dans les développements qui suivent. [VU]
.7 Article 1101 du code civil..[VU]
8 Ghestin J., 1993. Traité de droit Civil, la formation
du contrat, LGDJ, p. 217 s..[VU]
9 Hernandez-Zakine C., 1997. Influence du droit de
l'environnement sur le droit rural - Conservation de la faune sauvage sur
l'espace rural - droit communautaire - droit national. Thèse de
doctorat, université Panthéon-Sorbonne, juillet 1997, p.
497..[VU]
10 Cf. Chapus R., 1996. Droit Administratif
Général. Tome 1, 10e édition, Montchrestien, p.
451..[VU]
11 Le contrat est administratif s'il répond à
deux critères cumulatifs : un critère organique et un critère
matériel. Le principe est qu'une personne publique doit être
partie au contrat pour que le critère organique soit rempli. En ce
qui concerne le critère matériel, le contrat peut être
administratif soit en raison de ses clauses (exorbitantes,
inégalitaires...), soit en raison de son objet (exécution d'un
service public...)..[VU]
12 Conan H., 1998. Un régime de droit public
applicable aux contrats conclus avec une personne publique, le statut du
fermage et la protection de l'environnement. Thèse de doctorat,
université de Nantes, 30 avril 1998, p.
335..[VU]
13 Décision du CIAT du 28 novembre
1991..[VU]
14 Ce règlement concerne " les méthodes de
production compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement
ainsi que de l'entretien de l'espace naturel ". Il reconnaît des objectifs
environnementaux à l'agriculture et se traduira dès 1993 par
l'instauration de la prime au maintien des systèmes d'élevage
extensifs [ou " prime à l'herbe " et par un ensemble de diverses mesures
regroupées au sein de programmes
régionaux..[VU]
15 L'article 6 du règlement 2078/92 s'inscrit dans
le cadre de l'alinéa 6 de l'article 4 du même règlement
qui dispose que " les États membres peuvent prévoir que
l'engagement des agriculteurs se fasse au travers d'un plan global applicable
à l'ensemble [...] de l'exploitation "..[VU]
16 APCA, Chambre d'agriculture, 1995. Le plan de
développement durable. Supplément au n°832, avril
1995, p.3..[VU]
17 Les guillemets sont ici nécessaires car les
circulaires n'ont en principe aucune valeur juridique pour le juge. L'absence
d'un texte réglementaire complique donc les fondements des PDD en
droit interne... Selon la jurisprudence Notre-Dame du Kreisker (1954), elles
pourraient cependant avoir le caractère réglementaire (ce qui
est l'exception au principe) dans la mesure où elles ajoutent à
l'ordonnancement juridique certains droits ou certaines obligations. Tel
semble être le cas en l'occurrence..[VU]
18 Le mot " convention " est un terme générique
qui désigne tout accord produisant des effets de droit. Comme nous
le fait observer M.-A. Benabent dans son ouvrage Droit civil - Les
obligations, Montchrestien, 5e édition, 1996, " si tout contrat
est une convention, l'inverse n'est pas vrai car il existe des conventions
qui ne créent pas d'obligations, mais les transfèrent ou les
éteignent. En pratique cependant, on parle souvent indifféremment
de contrat ou de convention "..[VU]
19 Cette Cellule nationale d'animation était
composée de Régis Ambroise (ministère de l'Aménagement
du territoire et de l'Environnement-DNP), Michel Barnaud (Institut de
l'élevage), Odette Manchon (ministère de l'Agriculture et de
la Pêche), et de Georges Vedel (Association nationale pour le
développement agricole)..[VU]
20 Cf. supra note 19..[VU]
21 Cf. notamment pour des exemples et plus de
détail : APCA, op. cit., et Cellule d'animation nationale des plans
de développement durable, 1996. Accompagnement et évaluation
des plans de développement durable. Document de travail, novembre
1996..[VU]
22 L'articulation des dispositions PDD et des dispositions
MAE fait l'objet de la circulaire DEPSE/SDSEA n°94 7046 du 23 décembre
1994..[VU]
23 Le droit d'exploiter un fonds agricole n'entraîne
pas en effet nécessairement une liberté de production, en nature
de culture et en quantités de produits..[VU]
24 Le plan d'amélioration matérielle a pour
objectif de favoriser la modernisation de l'entreprise agricole afin d'obtenir
une amélioration durable du revenu de
l'exploitant..[VU]
25 Cellule nationale d'animation des plans de
développement durable, 1995. Adaptation de certains textes juridiques
et/ou réglementaires. Document de travail, novembre
1995..[VU]
26 P. Pillard, op. cit., p.
20..[VU]
27 Chambre d'agriculture des Landes, 1995. " Plan de
développement durable - Haute Lande - Rapport final. Janvier
1995..[VU]
28 Hecquard-Theron M., 1993. La contractualisation des actions
et des moyens publics d'intervention. AJDA, 20 juin 1993, p.
451..[VU]
29 APCA, op. cit., p. 27 et
28..[VU]
30 Ibid..[VU]
31 Ibid..[VU]
32 Les circulaires de 1995 nous disent en effet que
l'instruction " peut par exemple être confiée à
un groupe de travail technique composé des représentants des
trois familles, agricole, environnementale et rurale "..[VU]
33 Le juge administratif serait compétent pour se
prononcer sur la légalité d'un refus préfectoral
d'agrément (Cf. la jurisprudence relative aux associations, note M.
Prieur, Revue Juridique de l'Environnement, 2/1982, p. 170
s.).[VU]
34 Juridiquement, on dit que l'avis du groupe de travail
est obligatoire mais non-conforme. Autrement dit, la CDOA doit recueillir
cet avis mais elle n'est pas tenue de le
suivre..[VU]
35 Alliance paysans-écologistes-consommateurs :
Motion pour amendement de la loi, communiqué de presse du 21
septembre 1998..[VU]
36 France Nature Environnement, Propositions d'amendements
- Projet de loi d'orientation Agricole, juin 1998. Peut-être cette
proposition aurait-elle pu inclure des représentants des consommateurs
?.[VU]
37 P. Pillard, op.
cit..[VU]
38 La comptabilité matière est un
procédé permettant d'enregistrer grâce à la tenue
permanente de comptes toutes les opérations en nature (engrais,
pesticides, intrants...) effectuées par un exploitant dans le cadre
de son exploitation..[VU]
39 On peut noter à cet égard que les
premières moutures législatives du CTE n'ont pas attendu les
dernières contractualisations et encore moins la publication du rapport
produit par l'institut de l'élevage et l'Association nationale de
développement agricole, Eléments pour un bilan des 255 premiers
plans de développement durable agréés, mai
1998..[VU]
40 Fédération nationale de la
propriété agricole : Amendements à apporter au projet
de loi d'orientation Agricole, 1er septembre
1998..[VU]
41 Collard Dutilleul F., 1999. Les contrats territoriaux
d'exploitation. Revue de Droit Rural, 274, p.
348..[VU]
42 Législateur au sens large puisque l'on parle de
projet de loi d'orientation agricole..[VU]
43 R. Ambroise, art.
cit..[VU]
Alliance Paysans-Ecologistes-Consommateurs, 1998. Motion pour
amendement de la loi, Communiqué de presse du 21 septembre.
Ambroise R., 1996. Les plans de développement durable - Quel droit
pour une agriculture partenaire de la nature ? Actes du colloque de la
Société française pour le droit de l'environnement,
Limoges, 28-29 novembre.
Ambroise R., Barnaud M., Manchon O., Vedel G., 1998. Bilan de l'expérience
des plans de développement durable du point de vue de la relation
agriculture-environnement. Le Courrier de l'environnement de l'INRA,
n°34, 5-9 p.
ANDA, ministère de l'Aménagement du territoire et de
l'Environnement, ministère de l'Agriculture et de la Pêche,
1997. L 'expérience française des Plans de Développement
durable. Dossier du séminaire de Bruxelles, 1er octobre.
APCA, 1995. Les Plans de Développement Durable. Chambres d'Agriculture,
supplément au n° 832.
Audier J., 1995. Droit Rural, Mémentos. Dalloz, Paris.
Benabent A., 1996. Droit Civil - Les obligations. 5e édition,
Montchrestien, Paris.
Cellule Nationale d'Animation des PDD, 1996. Accompagnement et
évaluation des PDD.
Cellule Nationale d'Animation des PDD,1995. Adaptations de certains textes
juridiques et/ou réglementaires. np.
Chambraud C., 1998. Jacques Chirac critique la politique agricole du
gouvernement. Le Monde, dimanche 4 - lundi 5 octobre.
Chambre d'Agriculture des Landes,1995. Plans de Développement Durable
- Haute Lande - Rapport final. np.
Chambre d'agriculture des Vosges (V. GIRARD), 1997. Compte-rendu de la
réunion bilan PDD du 29 décembre. np.
Chapus R.,1998. Droit Administratif Général. Tome 1,
7e édition, Montchrestien.
CNASEA, 1998. Les mesures agri-environnementales mises en œuvre en France
au titre du règlement européen 2078/92 - Eléments de
bilan, pp.1-7.
CNRS-GEODE, CNRS-GRMSE, INRA-Écodéveloppement, INRA-STEPE,
1995. Agriculture, protection de l'environnement et recomposition des
systèmes ruraux - Les enjeux de l'article 19. Programme
Interdisciplinaire de Recherche Environnement, Comité Systèmes
ruraux, Rapport final, pp. 115-137.
Conan H., 1998.Le statut du fermage et la protection de l'environnement.
Thèse de doctorat, Université de Nantes, 340 p.
CRIDEAU - UPRESA 6062 CNRS, 1997. La protection conventionnelle des espaces
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