pour la gestion concertée de l'espace rural : appuyer des médiations territoriales
1. Etat des lieux et méthodologie d'analyse
2. Entre agriculteurs et usagers de l'espace rural, la
concertation dans tous ses états
3. De la concertation à la gestion concertée
: facteurs-clés
4. Les figures de la médiation territoriale
En conclusion
Au sein de chaque territoire, l'exploitation des ressources naturelles se
fait essentiellement dans des espaces d'appropriation privée tels
que des exploitations agricoles. Mais ces espaces sont aussi porteurs de
biens communs tels que le paysage, le patrimoine, l'eau qui court d'une
exploitation à l'autre… Ces biens sont souvent soumis à
des usages concurrents et sont l'objet de diverses demandes de la part d'usagers
qui n'ont ni les mêmes intérêts, ni les mêmes "
visions du territoire ". Dès lors, même si les agriculteurs
restent les principaux gestionnaires de l'espace rural en terme de superficie
gérée, ils sont confrontés à de fortes demandes
de préservation des biens d'environnement qu'ils exploitent ainsi
qu'à des exigences liées aux usages récréatifs
ou résidentiels de l'espace dans lequel ils travaillent.
Ceci est source de controverses à l'échelle nationale - entre
agriculteurs, chasseurs, écologistes - mais aussi de multiples conflits
à l'échelle locale. Ici, la population s'oppose à
l'installation d'un élevage hors-sol, source de nuisances, là
des mytiliculteurs ou des opérateurs du tourisme dénoncent
des pollutions d'origine agricole qui nuisent à leurs activités,
là encore des groupes militent pour la préservation d'un paysage.
Les politiques réglementaires ou incitatives ne suffisent pas à
régler ces problèmes, d'abord parce qu'elles s'appliquent à
des échelles (la parcelle agricole, l'exploitation, la nation) qui
correspondent rarement à celle où les problèmes se posent
(l'unité paysagère, le bassin versant, le territoire), ensuite
parce qu'elles sont en général appliquées à des
individus, même lorsque l'efficacité de l'action supposerait
qu'elle soit menée collectivement par l'ensemble des acteurs
concernés (Beuret et al., OCDE, 1999). Par ailleurs, des choix
collectifs s'imposent : pourquoi préserver tel ou tel paysage, pourquoi
privilégier la conchyliculture aux dépens d'usages
récréatifs du littoral ? Seule une gestion communautaire (Mermet,
1992) associant l'ensemble des usagers de l'espace permet d'éviter
les pièges soit de situations de statu quo, soit d'une gestion
arbitraire elle-même source de conflits : il s'agit de faire émerger
des aspirations collectives au-delà de la somme des intérêts
particuliers, en vue d'une gestion concertée des biens communs
articulée à la gestion individuelle des biens privés.
À l'échelle locale, face aux défaillances des politiques
publiques, de nombreux acteurs s'engagent dans ce type de concertation, autour
de biens d'environnement ou à l'échelle d'un territoire. À
la suite de ce constat, nous avons voulu repérer, comparer puis analyser
des cas de concertation impliquant des agriculteurs et d'autres catégories
d'acteurs locaux, en Bretagne. Dans un deuxième temps, nous sommes
allés à la rencontre d'acteurs-clés impliqués
dans de tels processus de concertation, afin de comprendre ce qui fonde le
désaccord et ce qui permet la construction d'un accord entre les
participants. Ceci a mis en évidence l'importance d'un travail de
médiation permettant de tisser des liens entre les acteurs, d'ouvrir
le dialogue ou encore de mettre en évidence l'existence
d'intérêts communs. Après avoir décrit les formes
de concertation rencontrées, nous nous attacherons à tracer
les contours de la fonction de médiation, telle qu'elle existe de
fait, puis à en déduire des propositions visant à appuyer
et développer la médiation territoriale.
[R] 1. État des lieux et méthodologie d'analyse
Dans le cadre de la mise en place d'un observatoire régional des
dynamiques locales de gestion concertée de l'espace rural, un inventaire
de cas de concertation entre agriculteurs et non-agriculteurs a été
réalisé en Bretagne (1).
Il nous conduit à constater qu'une gestion concertée des espaces
ruraux existe de fait :
- c'est un phénomène quantitativement très significatif,
86 cas ayant été identifiés. Ces initiatives portent
sur la qualité de l'eau (c'est l'objet principal dans 38% des cas),
le paysage (33% des cas), la réactivation de liens sociaux autour
de l'agriculture et de la gestion du patrimoine naturel local (21%) ou encore
la gestion d'un espace dans son ensemble, soumis à des usages concurrents
(18%) ;
- elle est soit inspirée par les pouvoirs publics et/ou articulée
avec des dispositifs de politiques publiques (30% des cas identifiés),
soit elle émerge en marge de ces politiques, notamment pour répondre
à leurs insuffisances (70% des cas) ;
- elle épouse des formes extrêmement diverses, surtout lorsqu'il
s'agit d'initiatives locales informelles dans lesquelles des procédures
de concertation et d'action sont imaginées localement.
L'élaboration d'une typologie nous a permis de cerner les contours
de ces formes de gestion : la comparaison des cas observés a conduit
à les classer en fonction de leurs objets, contexte initial, acteurs
impliqués, institution support et formes d'accord. Des entretiens
auprès d'acteurs-clés d'un échantillon de 23 initiatives
ont ensuite permis d'identifier les étapes des processus de concertation,
ainsi que les facteurs essentiels de réussite ou d'échec (Trehet
et Finsterlé, 1999). Des entretiens complémentaires ont
été réalisés en Bretagne et Pays-de-Loire
auprès d'acteurs intégrés dans 15 projets financés
par le programme " Ensemble pour gérer le territoire " de la Fondation
de France (Doidy, 1999) (2) : tous ces
projets associent plusieurs catégories d'acteurs autour de la gestion
d'un espace commun.
Ces entretiens non-directifs visaient à bien saisir les
éléments qui structurent les désaccords entre les acteurs
et la façon dont chacun justifie sa position, ceci à l'aide
d'une grille d'analyse issue des économies de la grandeur (Boltanski
et Thévenot, 1991). Il s'agissait aussi d'analyser des itinéraires
de concertation (Beuret, 1999) et d'en repérer les étapes-clés
: considérant que tout accord pour une gestion concertée passe
par un processus local d'innovation sociale, la sociologie de l'innovation
(Latour, 1992 ; Amblard et al., 1996) nous a fourni une grille d'analyse
pertinente. Ces entretiens ont ensuite permis de préciser les contours
de la fonction de médiation, en analysant les parcours, fonctions
et compétences d'acteurs se trouvant de fait en position de
médiateurs.
[R] 2. Entre agriculteurs et usagers de l'espace rural, la concertation dans tous ses états
La typologie des dynamiques de concertation identifiées est présentée dans la figure 1 (page suivante) ; nous présentons ci-après les principaux types identifiés et les critères discriminants.
2.1. Quand l'initiative vient d'ailleurs… et cherche une " accroche
" locale
La forme, l'intérêt et les problèmes posés par
la concertation entre agriculteurs et non-agriculteurs dépendent
principalement de critères relatifs à l'origine des initiatives.
Le critère discriminant principal tient au caractère ascendant
et/ou descendant de l'initiative. Les démarches descendantes émanent
d'institutions externes au territoire qui veulent soit :
- dialoguer avec des institutions locales de façon à
opérationnaliser des politiques : la concertation est alors
institutionnalisée au sein de commissions telles que la Commission
départementale d'orientation agricole, le Conseil départemental
de l'hygiène ou encore d'observatoires de l'environnement mis en place
à l'échelle départementale ;
- régler un problème technique auquel elles sont confrontées
: par exemple, une dégradation de la qualité de l'eau amène
une grande ville à agir en amont, dans un territoire qui n'est pas
le sien. Elle a acheté des terrains dans un bassin versant et cherche
à sensibiliser les agriculteurs pour qu'ils modifient leurs pratiques
;
- développer une concertation de façon volontariste dans le
cadre d'une action qu'elles financent : c'est le cas dans les bassins versants
choisis par le programme Bretagne eau pure. Les promoteurs du programme veulent
convaincre les agriculteurs d'y adhérer et intégrer le maximum
d'acteurs locaux dans leur action.
Dans les deux derniers cas, la concertation " se cherche " et les acteurs
locaux y répondent plus ou moins favorablement : l'enjeu est de trouver
un point d'" accrochage " entre la dynamique externe et des dynamiques locales
existantes ou qui restent à susciter. C'est particulièrement
délicat dans des dynamiques descendantes strictes (DD), mais pose
moins de problèmes lorsque l'initiateur externe va à la rencontre
de dynamiques locales déjà existantes, dans une démarche
qualifiée de descendante-ascendante (DA). Ainsi, dans un cas, l'État
joue un rôle moteur important mais agit dans un espace où existaient
déjà de nombreuses associations locales soucieuses de la
préservation du milieu et du cadre de vie : dès lors
l'administration publique, les élus et les associations représentant
les usagers participent ensemble au pilotage de l'action au sein d'une
association ad hoc.
Figure 1. Typologie des formes de concertation entre agriculteurs et non-agriculteur pour la gestion d'espaces ruraux
2.2. Quand les acteurs locaux laissent libre cours à leur
créativité…
Dans les démarches ascendantes, l'initiative est prise par des acteurs
locaux dans un territoire perçu comme leur " communauté
d'appartenance ". Ce sont soit des organisations (démarche
institutionnelle) qui estiment avoir une fonction dans la gestion de l'espace
rural (en particulier des établissements publics de coopération
intercommunale - EPCI -, mais aussi des groupements agricoles locaux qui
élargissent leur champs d'action), soit par des leaders qui veulent
défendre une cause à laquelle ils sont personnellement
attachés. Dans ce dernier cas, la démarche reste très
informelle au départ puis se structure peu à peu : le fait
de dépendre d'une ou de quelques personnes les rend très fragiles
tant qu'elles n'ont pas de support institutionnel (association, comité
de pilotage, commission extra-municipale, etc.).
La dynamique initiale des démarches institutionnelles est posée
soit en terme de résolution de conflit, soit directement en terme
de projet. Une organisation qui réagit à un conflit peut se
contenter de " calmer les esprits " par une médiation ou un arbitrage
ponctuel.
Mais on observe souvent qu'elle utilise la dynamique initiale pour construire
un projet local et répondre ainsi plus durablement au problème
posé. Elle peut alors :
- mettre en place une cellule de concertation permanente (CP) : ainsi, suite
à un conflit autour de l'installation d'un élevage hors-sol,
une sous-préfecture a mis en place une cellule de concertation qui
donnera un avis pour les projets d'installations classées agricoles
et réalisera une étude sur les possibilités d'installation,
dans une optique préventive. On voit aussi émerger des "
observatoires de l'environnement " mis en place par des collectivités
publiques locales qui sont à la fois des espaces de concertation et
des lieux d'où émergent des projets ;
- jouer un rôle de médiation et tenter d'intégrer les
parties en présence dans un projet qu'elle portera collectif (MP)
: ainsi, au cœur de conflits entre les usagers d'un espace littoral
très touristique, un syndicat intercommunal a mis en place des groupes
de travail associant des agriculteurs et des élus dans plusieurs communes.
Une analyse spatiale a conduit chaque groupe à proposer des actions,
dans une dynamique de projet.
Dans d'autre cas, l'organisation agit directement dans une optique de projet
(PI), avec des motivations diverses :
- prévenir des conflits latents ou potentiels (les acteurs parlent
de tensions larvées, de ruptures de liens sociaux entre catégories
socioprofessionnelles) ;
- mettre en cohérence les activités lors de la formulation
d'un projet de développement à l'échelle du territoire
;
- affirmer une compétence dans le domaine de la gestion de l'espace
rural pour des collectivités publiques locales confrontées
à une gestion sectorielle de l'agriculture.
Nombre de communautés de communes ont lancé des initiatives
répondant à ces motivations.
Les démarches informelles sont très diverses. Dans une commune
péri-urbaine, des citoyens (IC) ont pris l'initiative d'une action
visant à reconstituer la trame bocagère : des agriculteurs
et des non-agriculteurs participent chaque année bénévolement
à des opérations de replantation. Dans un autre cas, des
agriculteurs (IA) et des conchyliculteurs ont engagé une concertation
en vue de préserver la qualité de l'eau : l'enjeu des discussions
est de tolérer des épandages non-autorisés par la loi
là où les risques de pollution sont minimes mais de s'imposer
des contraintes supplémentaires là où les risques sont
élevés.
2.3. Une porte ouverte vers la gestion concertée ? Quand le secteur
agricole s'ouvre au public…
Citons enfin des cas fréquents mais qui se situent en marge de la
concertation. Ainsi, on observe de nombreuses initiatives émanant
du secteur agricole visant à faire connaître - et décloisonner
- leur activité (CS). Il s'agit d'un groupement d'agriculteurs qui,
face à la multiplication des conflits locaux, a associé les
élus à la mise en place d'un rallye pédestre visant
à faire découvrir l'agriculture aux habitants, d'" opérations
fermes-ouvertes ", d'itinéraires de découverte de l'agriculture
passant dans des exploitations, etc. Ces démarches partent souvent
d'un souci d'auto-justification mais peuvent être le premier pas vers
une réelle concertation.
2.4. Un premier enjeu illustré par la typologie : l'articulation
local-global
Cette typologie fait d'ores et déjà ressortir l'enjeu que
représente ici l'articulation entre le " local " et le " global ".
Dans certains cas, des démarches descendantes issues des pouvoirs
publics semblent incapables de trouver une " accroche locale " et ne sont
alors acceptées qu'en tant qu'apport financier. Aucune dynamique
réelle n'émerge car elles répondent à
l'intérêt de groupes de citoyens (les consommateurs d'eau, de
paysage…) qui ne coïncide pas avec celui des acteurs des territoires
concernés (3). à l'inverse,
les initiatives locales, ascendantes, vont chercher un " point d'accroche
" avec le niveau global : on recherche une reconnaissance permettant d'être
considéré comme partenaire par d'autres acteurs-clés
et un financement pour assurer la continuité de l'action. Mais ces
acteurs posent la question de savoir comment garder la maîtrise de
leur action, préserver son originalité et ce qu'ils y trouvent
en terme de convivialité.
[R] 3. De la concertation à la gestion concertée : facteurs-clés
Les itinéraires de concertation observés peuvent être décomposés en trois étapes-clés, souvent imbriquées les unes dans les autres : la première voit le rapprochement des acteurs et l'élaboration du réseau de participants, la question étant de savoir qui est reconnu légitime pour participer ; la seconde est une étape d'interconnaissance et de dialogue, l'enjeu étant de mieux se connaître de façon à pouvoir discuter avec un même langage ; la troisième est l'étape de construction d'un accord. La deuxième étape est la moins conflictuelle : elle passe par des visites mutuelles (par exemple, des agriculteurs et des mytiliculteurs en conflit visitent leurs exploitations respectives), des formations et des visites suivies ensemble (ces mêmes acteurs visitent une station d'épuration et suivent une formation portant sur les sources de pollution des eaux), des moments de travail partagé et de convivialité (participation à une journée de nettoyage de rivière, de plantation de haies…), autant de choses qui constituent un apprentissage de l'autre et visent à acquérir un langage commun. Par contre, les autres étapes posent des problèmes cruciaux.
3.1. Beaucoup de choses se jouent en amont de la concertation… lors
de l'élaboration du réseau
La phase d'élaboration du réseau vise notamment à
répondre aux questions " Qui participe ? Avec quel rôle ? Autour
de quel objet ? ". Tout d'abord, chacun doit acquérir une
légitimité lui permettant de participer à une concertation
portant sur un objet donné : chaque catégorie d'acteur doit
être reconnue légitime par les autres participants
(légitimation externe). À cela peut s'ajouter la légitimation
du porte-parole d'une catégorie d'acteurs au sein même de son
groupe (légitimation interne). Parallèlement, chacun doit
acquérir un rôle : un acteur peut se trouver pleinement
intégré à la concertation en tant que " partie prenante
" ou se voir confier un rôle secondaire d'expert technique, d'animateur,
etc. dans lequel il ne sera pas habilité à exprimer son point
de vue personnel mais aura un rôle de " facilitateur " de la concertation.
La légitimation et l'acquisition du rôle seront le fait de l'acteur
lui-même, qui se positionne avec un certain rôle, et/ou d'un
leader. Ainsi, dans un cas où plusieurs catégories d'acteurs
(élus, agriculteurs, environnementalistes, chasseurs, pêcheurs)
ont participé à l'élaboration d'un plan de gestion d'un
marais communal, chaque groupe a été contacté par le
maire en tant qu'utilisateur " reconnu " du marais. Un scientifique
écologue fut également contacté, cette fois dans un
rôle secondaire, afin qu'il explique le fonctionnement hydrologique
et écologique du marais : le maire, initiateur de l'action, a piloté
la phase d'élaboration du réseau en menant des entretiens
bilatéraux en amont de réunions multilatérales.
Cette étape est la plus délicate. On se heurte tout d'abord
à une délimitation tacite de champs de compétence,
ancrée dans l'histoire, en vertu de laquelle il est souvent très
difficile pour les agriculteurs d'accepter le fait que des écologistes
ou même des élus locaux soient habilités à exprimer
des exigences concernant des biens d'environnement qu'ils géraient
jusqu'alors seuls, en vertu de droits de propriété privés
et d'une compétence exclusive qui leur était conventionnellement
reconnue (Beuret, 1997). Même lorsque cet obstacle est franchi,
l'élargissement du réseau se heurte à des
incompréhensions entre participants liées à des
régimes d'engagement différents dans l'action. Ainsi, dans
le cas d'une action concertée d'entretien d'une rivière,
agriculteurs et pêcheurs trouvent un terrain d'entente autour d'une
connaissance familière de " leur " rivière mais rejettent les
environnementalistes, jugés trop scientifiques et distants vis-à-vis
de la rivière concernée. L'analyse de tels cas (Doidy, 1999)
montre que le fait de ne pas pouvoir intégrer ces acteurs dans un
même réseau vient de régimes d'engagement différents
dans l'action : c'est la distanciation des environnementalistes par rapport
à la nature et à l'action (il s'agit d'une rivière à
protéger, parmi d'autres, dans un rapport civique) qui rend la
coordination impossible face à des agriculteurs et des pêcheurs
engagés dans la proximité, la familiarité vis-à-vis
de " leur rivière " (dans un rapport domestique). Seul un travail
de mise en confiance, de construction de liens personnels par des entretiens
bilatéraux et des temps de convivialité, en amont de la
concertation proprement dite, permet de dépasser ces obstacles.
En termes opérationnels, on observe que lorsqu'un acteur " convoque
" les autres à la concertation sans investir au préalable dans
l'établissement de liens personnels entre lui et ces acteurs et dans
des actions permettant une mise en confiance de certains acteurs les uns
vis-à-vis des autres, le réseau se fige autour de ses seuls
" alliés " et son élargissement ultérieur est très
difficile. Lorsque les acteurs sont convoqués de fait lors d'un conflit,
le réseau se noue provisoirement sous tension : l'essentiel de la
résolution du conflit passe alors par ce même travail de
constitution et de stabilisation du réseau (établissement de
liens, interconnaissance). Le succès de la concertation dépend
donc avant tout de ce qui s'est passé avant !
Figure 2. Une carte des positions d'acteurs aux sources du désaccord, différentes approches de l'objet, différentes justifications
3.2. La naissance d'un accord : après l'élargissement... des contradictions
La troisième étape vise à aboutir à un accord
sur des formes de gestion concertée de l'espace rural, entraînant
l'action de l'une ou de plusieurs des catégories d'acteurs y participant.
Cet accord étant difficile à obtenir, elle conduit
fréquemment à une contraction de l'accord par :
- la délégitimation ou le retrait d'une catégorie
d'acteurs : lorsque l'on ne parvient pas à s'entendre, il est
plus simple de limiter l'accord à des catégories de participants
qui ont la même vision des choses. Dans plusieurs cas observés,
les environnementalistes sont ainsi marginalisés en cours d'action
ou les agriculteurs se retirent d'eux-mêmes ;
- la requalification de l'objet : un objet complexe devient un objet
simple. Dans un cas, l'objet initial est le paysage mais l'objet final se
limite au bocage, les agriculteurs s'opposant à ce que l'on intervienne
sur ce qu'ils font dans les espaces productifs. Dans le cas de
l'aménagement d'un espace de landes et de tourbières, l'objet
est initialement qualifié d'espace naturel sensible mais l'accord
final, dont sont exclus les environnementalistes qui avaient pourtant lancé
l'action, ne retient que sa qualité de patrimoine local,
aménagé par les acteurs locaux pour renouer des liens sociaux
et attirer des visiteurs ;
- des restrictions spatiales : l'accord initialement envisagé
pour un espace important est finalement limité à quelques zones
où un consensus est possible.
La consolidation de l'accord passe donc par un processus d'exclusion d'acteurs,
d'objets, d'espaces, qui renforce l'accord tout en limitant son impact. Ceci
revient à éluder des désaccords que l'on ne peut
résoudre. L'analyse de controverses à l'aide de matériaux
tels que des comptes rendus d'entretien avec les participants, comptes rendus
de réunions, articles de journaux, etc. montre que l'on retrouve trois
éléments majeurs qui fondent ces désaccords :
- le rapport au temps : certains acteurs situent leur action dans
un temps long (préservation pour les générations futures,
transmission d'un patrimoine) tandis que d'autres évoquent les exigences
du court terme (réponse à des opportunités marchandes,
temps limité pour des opérations productives) ;
- le rapport à l'appropriation : " lorsque l'on trouve une
espèce rare, on est un peu chez nous… alors que l'on est chez
quelqu'un ", reconnaît un environnementaliste. Certains mettent en
avant une appropriation collective (notion de patrimoine, de biens communs)
à une échelle globale ou locale et affirment que "
l'intérêt public passe avant l'intérêt privé
", ce qui s'oppose à une approche exclusivement privée de
l'appropriation ;
- le rapport à l'objet : certains entretiennent un rapport
familier avec l'objet concerné, alors que d'autres en sont distants.
Ce qui intéresse les premiers, c'est la rivière R, alors que
les autres sont concernés par une rivière parmi d'autres (cf
3.1.).
En arrière-plan de ces divergences se retrouve la référence
à des grandeurs qui ne peuvent être mises en équivalence
(Boltanski et Thévenot, 1991) (fig. 2, ci-dessous). Ceux qui veulent
préserver leur patrimoine local (" c'est chez nous ! ") dans un rapport
domestique mettent en avant une appropriation communautaire, locale et un
rapport familier à l'objet. Ceux qui voient l'espace avant tout comme
porteur de ressources à exploiter, dans un rapport industriel (Beuret,
1999), mettent en avant des droits de propriété privés
affichés comme exclusifs. Ces deux catégories d'acteurs parviennent
souvent à s'entendre au nom d'une même familiarité avec
les objets concernés, d'une proximité commune mais s'opposent
fréquemment à ceux qui veulent préserver un bien
d'environnement scientifiquement reconnu comme remarquable, au nom de
l'intérêt général (de tous, y compris des
générations futures, dans un rapport civique). Le fait que
ces catégories se réfèrent à des grandeurs
différentes explique que, même si chacun est de bonne foi, les
positions ne peuvent être mises en équivalence, ce qui fonde
le désaccord.
Dans quelques cas observés, des compromis sont obtenus à l'aide
soit d'une proximité donnée au départ, soit d'une
proximité qui se construit en cours d'action. Dans le premier cas,
la proximité est géographique (petites communes où
agriculteurs et non-agriculteurs ont noué des liens par le biais du
conseil municipal, de l'école, du sport, etc.) ou idéologique
(réseaux d'agriculteurs militant pour des agricultures alternatives,
qui se rapprochent d'organisations d'environnementalistes ou de consommateurs)
; dans le deuxième cas, elle se construit notamment par le biais
d'interventions discrètes et multiples qui se rapportent dans leurs
objectifs à ce que l'on appelle la médiation.
3.3. Des pratiques de médiation comme source d'une proximité
construite
On observe que l'émergence et l'" épanouissement " de la
concertation dépendent largement de personnes qui établissent
des liens entre les parties en présence et favorisent le dialogue
sans pour autant déterminer son contenu. Ainsi, la plupart des
démarches ascendantes observées tiennent largement à
la personnalité d'une ou plusieurs " figures locales " : c'est, par
exemple, un agriculteur, président de CUMA (coopérative
d'utilisation de matériel agricole) qui va aller à la rencontre
de mytiliculteurs qui protestent contre les pollutions d'origine agricole,
qui fera le lien entre les deux groupes pour qu'ils apprennent à se
connaître puis à dialoguer, qui contactera ensuite la mairie
pour l'associer à une action concertée… Il n'a pas
été convoqué comme médiateur mais joue ce rôle
de fait. C'est encore un agriculteur membre d'une association écologiste
qui va permettre que des liens s'établissent entre les deux groupes
qui seront ensuite les promoteurs d'une association locale agri-environnementale.
De plus, la plupart des processus observés font appel, de façon
plus ou moins ponctuelle, à des personnes extérieures dont
le rôle est de fournir un support à la concertation en projetant
une image de la réalité locale, des enjeux communs, des points
de vue de chacun, etc. C'est l'animatrice d'un syndicat intercommunal qui,
face à des conflits issus de la concurrence entre les usages agricoles,
touristiques, résidentiels ou encore conchylicoles d'un même
espace littoral, associe les acteurs à une réflexion collective
au sein de chaque commune. Elle ne propose pas de solution mais élabore
une représentation spatiale de l'espace communal et de ses usages,
ce qui sert de support de dialogue. C'est encore l'animatrice d'une association
qui intervient au cœur d'un conflit opposant un agriculteur, des
résidents et des associations de préservation du patrimoine
autour de l'installation d'un élevage hors-sol : elle s'entretient
avec les parties en conflit, établit des scénarios
d'évolution de la commune basés sur chacune des positions
défendues pour montrer leur caractère absurde et la
nécessité de rechercher des compromis. Le dialogue peut se
nouer sur la base de l'image de la réalité qui a été
projetée.
Le point commun entre ces personnes est qu'elles favorisent le dialogue,
la concertation et la recherche d'un accord, sans en influencer les termes
: elles ont donc une " entrée " différente mais un objectif
et une fonction communs qui relèvent de " médiations territoriales
" (Beuret et al., 1999) qui consistent à agir au sein d'un
processus de concertation plus ou moins formalisé ou à susciter
son émergence, pour catalyser la construction d'accords formels ou
tacites qui contribuent à une gestion concertée de biens ou
d'espaces inscrits dans un territoire, sans en influencer le contenu, ceci
entre plusieurs catégories d'acteurs porteurs de demandes divergentes
concernant l'utilisation et le devenir des objets concernés.
Dans la réalité, la médiation est souvent articulée
à des fonctions telles que l'expertise ou l'arbitrage avec lesquelles
elle ne doit pas être confondue. L'expertise peut être
utilisée comme apport dans un processus de médiation : il s'agit
soit d'apporter une connaissance qui manque aux acteurs, soit de rechercher
une solution à un problème technique posé par les acteurs,
soit d'analyser l'impact de différentes solutions afin d'alimenter
le débat local. L'expertise est une contribution à la
médiation : l'expert qui outrepasse ce rôle est celui qui pose
le problème à résoudre au nom des acteurs locaux, propose
une solution dite scientifique et objective ou impose sa propre
hiérarchisation dans les éléments de connaissance mis
à disposition des acteurs locaux. L'arbitrage peut être
utilisé comme recours ponctuel dans un processus de médiation.
Il arrive en effet que les protagonistes s'entendent pour désigner
un médiateur qui, ponctuellement, aura un pouvoir d'arbitrage : un
conflit a ainsi conduit les protagonistes à choisir un sous-préfet
comme médiateur et, en dernier recours, arbitre.
[R] 4. Les figures de la médiation
territoriale
On observe l'existence de deux types de pratiques de médiation
territoriale, que nous qualifions respectivement de médiation miroir
et de médiation passerelle.
4.1. La médiation-miroir
Elle est, en général, le fait d'intervenants externes dont
le rôle est de mettre en forme la réalité locale et d'en
présenter une image le plus neutre possible aux protagonistes de la
concertation. Cette image est un support pour ouvrir le dialogue ou, plus
avant dans le processus, une base informative que l'on utilise pour construire
un accord.
L'expérience d'une commune péri-urbaine de l'agglomération
nantaise illustre bien ce type de médiation. À la suite d'une
réflexion sur les friches, la commune lance en 1994 un projet visant
à mettre en valeur les espaces agricoles afin que la ville, soumise
à une urbanisation rapide, reste " vivable ". à un moment du
processus de réflexion, la ville a travaillé avec une association
très justement nommée " Miroir " qui est intervenue avec un
ethnologue et un photographe pour mettre en images et en textes les
itinéraires de vie et la relation au territoire de quelques habitants
: concrètement, il s'agit de se laisser conduire par l'habitant dans
certains lieux du territoire, d'en faire des photos, puis de laisser l'habitant
s'exprimer quant à ces lieux et leur évolution, quant au pourquoi
de son choix, quant au rapport entre chaque lieu et son itinéraire
de vie. Ces photos et récits ont donné lieu à une exposition
lors de laquelle ont été recueillies les réactions des
visiteurs : en interpellant ces derniers sur l'évolution rapide de
leur territoire, cette médiation-miroir permet de nouer un dialogue,
de poser les problèmes de façon pertinente et de susciter une
réflexion collective.
La médiation-miroir apparaît souvent comme un recours dans des
cas de conflits aboutissant à un blocage du dialogue : on demande
alors à une personne " qui inspire confiance " d'effectuer ce
travail… Ces personnes sont en général des professionnels
du développement, chargés de mission dans des collectivités
locales, conseillers agricoles, animateurs d'associations… qui savent
qu'il serait vain de fermer le dialogue en proposant une solution qui ne
serait pas appropriée par les parties en conflit. Elles interviennent
de fait comme médiateur et doivent acquérir une
légitimité dans ce rôle en nouant leurs propres liens
avec les acteurs locaux et en donnant des gages de non-ingérence dans
la construction de la solution. La médiation-miroir intervient aussi
hors conflit lorsqu'il s'agit d'intégrer plusieurs catégories
d'acteurs dans un projet de gestion concertée de l'espace rural. Ces
médiateurs utilisent plusieurs types d'outils de représentation
de la réalité :
- représentation photographique : outre le cas décrit
précédemment, des actions paysagères ont été
lancées dans une commune suite à l'exposition de photographies
aériennes qui ont interpellé la population et surtout les
agriculteurs quant à leur propre gestion du bocage ;
- représentation spatiale : des cartes présentant les
usages du territoire, l'évolution récente de ces usages, la
localisation des espaces sensibles, l'avancée de l'urbanisation, etc.
sont valorisées pour amorcer un dialogue ;
- représentation d'un jeu d'acteur : il s'agit ici de faire
ressortir la position de chaque catégorie d'acteurs pour montrer qu'aucun
n'est a priori " de mauvaise foi " et montrer que chacun est respectable
dans ce qu'il affirme. On met ensuite en relief les nœuds de conflit
pour en donner une représentation " froide " (dépassionnée),
puis les embryons de compromis, susceptibles de servir de points de départ
pour la recherche d'accords ;
- représentation prospective : la présentation de
scénarios extrêmes (tout-tourisme, tout-agriculture…),
a été utilisée dans un territoire dont l'attractivité
tient tant au patrimoine qu'à la qualité des espaces
agro-sylvo-pastoraux, pour mettre en évidence le fait que les acteurs
ont besoin les uns des autres pour développer leurs activités.
Cet inventaire n'a rien d'exhaustif et il semble pertinent de capitaliser
l'expérience accumulée par ces médiateurs pour
développer et diffuser ces outils.
4.2. La médiation-passerelle
Elle est en général le fait d'acteurs appartenant au territoire,
qui peuvent appartenir à une catégorie d'acteurs impliqués
dans la concertation. On remarque que ce sont presque toujours des personnes
dotées d'une multi-appartenance (élu et agriculteur,
écologiste et agriculteur…), ce qui leur permet d'être
eux-mêmes une passerelle entre les catégories d'acteur : le
dialogue repose sur la confiance que chacun met dans la personne du
médiateur et l'on économise ainsi une relation de confiance
au départ entre les catégories d'acteurs. Le médiateur
constitue lui-même un lien (et un " nœud de réseau ") qui
va s'estomper avec l'établissement d'autres liens moins personnels.
La médiation-passerelle rejoint la notion de médiation citoyenne
proposée par Six (1995) mais elle est le fait d'acteurs extrêmement
variés qui ne sont pas " convoqués " en tant que médiateurs
mais émergent tacitement comme tels. On peut la qualifier de "
médiation chaude " car elle est au cœur de relations multiples
et parfois houleuses entre les protagonistes, si on la compare à une
médiation " froide ", la médiation-miroir, qui constitue au
contraire une prise de recul vis-à-vis du jeu d'acteurs.
Derrière la multi-appartenance de ces médiateurs se cachent
des atouts que les économies de la grandeur (Boltanski et Thévenot,
1991) permettent d'appréhender. Lorsque l'on décompose leurs
appartenances, il apparaît qu'elles s'ancrent dans des grandeurs
différentes, ce qui dote ces médiateurs d'une qualité
d'" êtres équivoques ", capables de justifier leur position
alternativement dans des mondes différents. Ainsi, un même acteur
à la fois agriculteur et conseiller municipal sera capable de mettre
en avant l'intérêt général, d'établir un
dialogue avec des environnementalistes, d'autres élus, etc. en faisant
référence à des grandeurs civiques, mais aussi de se
référer à des grandeurs industrielles pour parler
d'efficacité, de performance productive et de reproduction des ressources
avec des agriculteurs, ou à des grandeurs domestiques pour écouter
les revendications d'associations locales soucieuses de valoriser un patrimoine
source d'identité.
La qualité d'" être équivoque " tient essentiellement
à une multi-appartenance mais aussi à un élément
que Doidy (1999) appelle " l'expérience d'un détour ". En
retraçant les itinéraires de vie de personnes qui assument
cette fonction de médiation-passerelle, on s'aperçoit que l'on
retrouve chaque fois un détour hors de leur région et/ou hors
du secteur agricole. Ils insistent eux-mêmes sur l'importance de ce
détour qui leur a, semble-t-il, accordé une capacité
réflexive sur leur activité, sur leur milieu social et sur
les relations entre les différents groupes sociaux au niveau local.
Doidy (1999) souligne que le détour géographique et réflexif,
en tant que tel, semble également favoriser la perception des
attachements. Un environnement familier peut alors faire l'objet d'une mise
en valeur, sur le mode domestique, de cette relation de
proximité (4) : ceci contribue
à expliquer l'investissement personnel de ces acteurs dans les initiatives
étudiées, autre élément qui leur permet
d'émerger comme médiateur.
La médiation passerelle et la médiation miroir sont rarement
le fait du même acteur : chacune répond à des besoins
particuliers et plusieurs médiations émanant d'acteurs
différents peuvent cohabiter ou se succéder au sein d'un même
processus de concertation.
4.3. La délicate posture du médiateur : entre implication et
détachement, légitimité et neutralité…
N'est pas médiateur qui veut : dans tous les cas observés,
le médiateur n'est pas convoqué en tant que tel mais émerge
au cours d'un processus où il se forge sa propre légitimité.
Or, légitimité n'est pas ici synonyme de détachement
et d'absolue neutralité : on observe que le médiateur acquiert
sa légitimité en se positionnant à la fois hors du jeu
d'acteur (position de détachement et de neutralité) de façon
à être accepté par tous, mais aussi dans le jeu, par
une certaine implication.
Lorsque des agriculteurs sont associés à la concertation, la
neutralité du médiateur supposerait qu'il n'ait pas d'attaches
agricoles. Mais on observe que ne sont reconnus comme légitimes par
le secteur agricole que des personnes aptes à dialoguer avec les
agriculteurs autour de leurs préoccupations, autant économiques
que techniques. De fait, la plupart des médiateurs identifiés
ont un bagage professionnel dans ce domaine. La légitimité
du médiateur repose donc sur un équilibre délicat entre
une appartenance professionnelle - à condition qu'elle ne soit pas
suspectable de connivence - et un certain détachement : l'un des
médiateurs rencontrés met en avant le fait d'être familier
du monde agricole et rural mais de venir d'ailleurs. La compétence
technique intervient ici " en plus ", essentiellement dans la
médiation-miroir, comme un objet à double face (objet
équivoque) : elle apporte à la fois l'implication, sur un mode
industriel (on parle le même langage) et le détachement, sur
un mode civique (un savoir venu d'ailleurs, des éléments
d'objectivation du problème posé).
Par ailleurs, tous les médiateurs rencontrés expriment un
engagement fort dans l'action et affirment qu'il leur faut s'impliquer
personnellement en participant à des travaux de terrain et à
des temps de convivialité : on est ici très loin d'une posture
de stricte neutralité qui impliquerait un minimum de relations avec
les parties de façon à éviter toute influence. Ceci
est justifié par le fait que le médiateur a notamment pour
objectif de faire advenir une parole de la part de ceux qui y sont
réfractaires : sa capacité repose alors non pas sur une distance
ou un recul civiques mais d'abord sur une proximité de condition et
d'engagement. Dès lors, l'indépendance et l'émancipation
vis-à-vis des intérêts particuliers doivent s'accommoder
d'une implication locale. Ceci suppose un savoir-être manifesté
par une attitude adaptée à cette posture.
Dans certains domaines, la médiation est soumise à une clause
de stricte neutralité. Ainsi en est-il de la médiation
environnementale, qui fait intervenir dans des projets d'aménagement
un tiers neutre, indépendant et sans pouvoir, dont le rôle est
d'aider les parties en conflit à s'accorder sur la définition
en commun d'une solution qui puisse mutuellement les satisfaire (Dziedzicki,
1999). Médiations environnementales et territoriales se rapprochent
quant à leurs objets mais la première est convoquée
par un acteur (souvent le promoteur du projet) pour trouver une solution
de compromis dans un processus réactif à caractère
bilatéral (un groupe social veut l'abandon du projet porté
par un acteur) alors que la seconde émerge sans convocation au sein
d'un jeu multilatéral où l'on cherche à construire un
projet commun (un mode de gestion concerté) dans une démarche
qui peut être réactive ou " pro-active ". Ces différences
de contexte expliquent que les médiations territoriales et
environnementales prennent un contenu différent.
4.4. Favoriser la gestion concertée de biens communs par un appui
aux médiations locales ?
L'appui à la gestion concertée de l'espace rural passe en
particulier par un renforcement de la fonction de médiation territoriale.
Mais on se heurte à certains obstacles :
- la médiation-miroir : comment financer une fonction qui n'est
pas affichée comme telle ? Comment la financer sans la
délégitimer ? La médiation territoriale est rarement
convoquée et affichée comme telle, et lorsqu'elle est
financée, c'est en général sous le terme " fourre-tout
" d'animation. Pour l'instant, elle est le fait de personnes, plus que
d'organisations, qui reçoivent des demandes car on leur prête
des savoir-faire et surtout des savoir-être conformes aux exigences
de cette fonction, ou qui s'investissent dans ce type d'action car elles
en voient elles-même l'utilité. Mais elles ne sont pas
préparées à assumer cette fonction : tout en gardant
leurs fonctions actuelles, de telles personnes pourraient bénéficier
d'une formation pour être intégrées dans un " corps de
médiateurs " auxquels les acteurs locaux feraient appel selon leurs
besoins. Il est probable que l'affichage d'une telle offre, à
l'échelle régionale, suffirait à dévoiler de
nombreuses demandes. Par ailleurs, s'agissant d'un travail spécifique,
un financement est nécessaire. Or, ces financements sont difficiles
à obtenir, notamment pour la phase d'élaboration du réseau,
pourtant déterminante : cette phase est longue, ne produit pas de
résultats tangibles, le réseau n'est pas stabilisé,
l'objet est en cours de définition, autant d'éléments
peu engageant pour d'éventuels financeurs. On devra insister sur la
mise en place de mécanismes de financement les plus neutres
possibles (5) ainsi que sur la recherche
d'indicateurs de suivi-évaluation permettant de mesurer des impacts
qualitatifs ;
- la médiation-passerelle : comment former des médiateurs…
qui ne le sont que tacitement et occasionnellement ? La
médiation-passerelle pose peu de problèmes de financement car
ces médiateurs agissent dans leurs propres milieu, communauté,
organisation, mais on pourra l'appuyer en préparant ces acteurs à
assumer cette fonction. Des formations ciblées sur les médiateurs
potentiels, c'est-à-dire des leaders associatifs, des élus,
des responsables professionnels, leur donneront une sensibilité qui
les incitera à se positionner en médiateur lorsque le besoin
se fait sentir et leur permettront d'adopter une attitude adéquate.
L'un des enjeux de la formation, dans la médiation-passerelle comme
dans la médiation miroir, sera de donner aux médiateurs des
repères en terme de démarche et d'éthique afin
d'éviter qu'ils n'utilisent plus ou moins consciemment la position
de médiateur pour servir des intérêts particuliers, ce
qui conduirait non seulement à leur délégitimation mais
aussi à une rupture dans le processus de concertation.
La concertation entre les acteurs de l'espace rural épouse
différentes formes dont nous proposons ici une typologie. On voit
émerger dans ces processus, en cours d'action, des personnes qui font
le lien entre les participants et facilitent la construction d'un accord
sans en influencer le contenu, en dépassant les clivages existants.
Il s'agit de pratiques de médiation parmi lesquelles nous distinguons
la médiation-passerelle qui est le fait d'un acteur local qui prend
du recul pour faire le lien entre les parties en présence et faciliter
le dialogue, puis la médiation-miroir, dans laquelle un médiateur
est mobilisé plus ou moins ponctuellement pour projeter aux participants
une image de la réalité qui soit un support de dialogue. Dans
les deux cas, la posture du médiateur combine un certain détachement
vis-à-vis de l'action, gage de neutralité, mais aussi une
implication nécessaire pour faire advenir une parole de la part de
ceux qui y sont a priori hostiles.
Dès lors, l'appui à la gestion concertée des espaces
ruraux passe, notamment, par un appui à ces médiations
territoriales. Mais il s'agit de pratiques originales, la médiation
s'exerçant dans une sphère publique, entre un grand nombre
d'acteurs, en ou hors conflit, avec des médiateurs émergents
qui ne sont jamais convoqués en tant que tels : face à ces
spécificités, les outils et principes utilisés dans
d'autres champs de la médiation (pénale, familiale,
environnementale…) sont insuffisants et l'on s'attachera à mettre
au point des mécanismes de financement et de formation adaptés,
ainsi qu'à développer et diffuser les outils déjà
ébauchés par les médiateurs locaux. Il ne s'agit pas
de greffer une médiation dans un jeu d'acteur, calquée sur
un modèle, mais bien d'appuyer la médiation territoriale telle
que l'ont inventée ceux qui la pratiquent.
[R]
Notes
(1) Action pour
laquelle nous avons bénéficié du soutien du CEDAG (Centre
d'études pour le développement de l'agriculture et des groupes)
et de l'unité propre de recherche en Économie et Gestion de
l'ENSAR.[VU]
(2) Action financée par la Fondation de France dans
le cadre d'un travail d'évaluation et de capitalisation du programme
" Ensemble pour gérer le territoire " confié au laboratoire
DR de l'ENSAR. [VU]
(3) Ce qui est bien illustré par les propos imagés
d'un membre d'une chambre d'agriculture qui affirme que " dans les bassins
versants, on a l'impression d'être comme les blancs qui arrivent en
Afrique… ".[VU]
(4) Un agriculteur déclare ainsi avoir perçu
son besoin d'une " relation forte avec la nature " après son
expérience de routier : " J'étais attaché à mon
coin […] quand j'avais voyagé, j'aimais bien revenir chez moi
".[VU]
(5) Certains acteurs ayant bénéficié
d'un financement de la Fondation de France soulignent que l'image neutre
de cet organisme leur a permis d'être crédible pour se positionner
comme médiateur.[VU]
Amblard H., Bernoux P., Herreros G., Livian Y.F., 1996. Les
nouvelles approches sociologiques des organisations. Le Seuil, Sociologie,
Paris, 258 p.
Beuret J.E., Saika Y., OCDE, 1999. Cultiver les aménités
rurales : une perspective de développement économique.
OCDE, Paris, 122 p.
Beuret J.E., 1999. Petits arrangements entre acteurs : les voies d'une gestion
concertée de l'espace rural. Natures Sciences
Sociétés, 7(1), 21-30.
Beuret J.E., Floch H., Guiheneuf P.Y., 2000. Médiations territoriales
: vers un appui aux démarches concertées pour la gestion de
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Paris, 55 p.
Beuret J.E., 1997. L'agriculture dans l'espace rural : quelles demandes pour
quelles fonctions ? Économie Rurale, 242, 45-52.
Boltansky L., Thévenot L., 1991. De la justification : les
économies de la grandeur. Gallimard, Paris, 452 p.
Doidy E., 1999. Environnement familier, environnement partagé.
La concertation comme épreuve d'extension du bien commun. Doc.
EHESS-ENSAR-DR, Rennes, 54 p.
Dziedzicki M., 1999. La médiation environnementale : un nouvel
instrument d'organisation de l'action collective en réponse au conflit
d'aménagement ? Présentation du sujet de thèse,
CESA, Tours, 3 p.
Mermet L., 1992. Stratégies pour la gestion de l'environnement.
L'Harmattan, Coll. Environnement, Paris, 201 p.
Six J.F., 1995. Dynamique de la médiation. Desclée de
Brouwer, Paris, 270 p.
Trehet C., Finsterle C., 1999. Mise en place d'un observatoire d'initiatives
de concertation entre agriculteurs et non-agriculteurs pour la gestion de
l'espace rural. Mém. ENSAR-DR et MST ENVAR - université
de Lille I, 72 p. + ann.
