Pourquoi se poser la question des rapports entre évaluation
économique et environnement dans les décisions publiques ?
Jusque récemment, la question des coûts apparaissait surtout
sous la forme des dépenses directes que représentait la protection
de l'environnement par rapport au laisser-faire. Effectivement, les
dégâts aux milieux étaient en général
suffisamment visibles pour que leur réduction s'impose, et qu'il ne
soit question que des investissements acceptables pour un résultat
qui le fût aussi.
Les coûts qui nous occupent aujourd'hui sont de plus en plus ceux induits
par l'absence de protection de l'environnement ou de la santé, les
deux allant souvent de pair. Ils ne sont souvent pas aussi apparents que
les dépenses précédentes, engagées ponctuellement
par quelques acteurs visibles. Ils résultent souvent d'impacts
décalés dans le temps par rapport à leurs causes, d'effets
diffus dans la population ou les milieux, de phénomènes alliant
la biologie à la chimie, la physique aux comportements, et
requièrent donc des savoirs diversifiés.
Malgré la fréquente variabilité des évaluations
- qui tient principalement à ce que ce sont surtout des coûts
associés à des effets externes, donc non sanctionnés
par des transactions directes sur des marchés - les montants atteints,
supportés en définitive par la collectivité, sont souvent
élevés. Par exemple, les coûts sociaux des transports
routiers estimés par la commission des Comptes nationaux des transports
en 1996 (bruit, pollution, accidents) fournissent un bilan dépassant
100 milliards de francs au détriment de la société (89
milliards en 1994). Il faut leur ajouter entre autres la croissance des
subventions compensatrices au rail, et une dépendance accrue de
l'économie à l'égard du pétrole et d'un secteur
socialement instable, facteur potentiel de crises coûteuses.
L'intérêt économique collectif de la protection de la
santé et de l'environnement peut ainsi par ce moyen s'exprimer à
travers le langage aujourd'hui dominant pour les décideurs.
Langage dominant peut-être seulement en apparence... car, si le calcul
économique est omniprésent dans les argumentaires, il semble
moins rigoureusement ancré dans les raisonnements qui président
aux décisions. La deuxième question posée par cette
analyse fut alors : puisque manifestement la non-protection de l'environnement
et de la santé coûte cher, l'opposition irréductible
communément admise entre calculs économiques et argumentaires
environnementaux est-elle fondée ?
Il apparaît à l'étude que cette opposition tient moins
aux exigences de la science économique ou à la difficile
monétarisation de certains impacts qu'à des conventions dans
la pratique habituelle des calculs et aux dissymétries récurrentes
des raisonnements les plus courants. Il nous a donc semblé, pour que
l'évaluation économique joue effectivement un rôle de
médiation, qu'il était aujourd'hui important de relever ces
biais systématiques et de rappeler en parallèle plusieurs
possibilités théoriques encore peu exploitées, mais
conformes aux préoccupations environnementales : ainsi, le calcul
économique peut largement prendre en compte le poids du long terme,
les effets redistributifs, le principe pollueur-payeur, le principe de
précaution, les irréversibilités, les biens non
substituables, les ressources non renouvelables, etc.
En outre, des notions telles que l'existence d'impacts non monétarisables
ou la nécessaire régulation des défaillances du marché
sont parfaitement reconnues par la théorie économique. Enfin,
en situation d'incertitude stricto sensu (" états du monde
" non probabilisables), surtout lorsque les conséquences éventuelles
sont graves (changement climatique, par exemple), l'élaboration des
décisions peut aussi s'appuyer sur des calculs économiques,
mais dans un cadre stratégique adapté recourant préalablement
à d'autres langages de médiation.
Ce travail se concentre donc sur les mécanismes de l'évaluation
économique appliquée aux enjeux environnementaux et sanitaires
et sur son insertion dans l'élaboration des décisions. Ce n'est
pas une tentative de nouvelle théorie, et son objet n'est pas d'examiner
des instruments économiques (taxes, permis négociables...).
Malgré les critiques adressées à certaines pratiques
courantes de calcul, il ne s'agit clairement pas ici de disqualifier
l'évaluation économique : son absence laisserait le champ plus
libre à l'arbitraire et aux incohérences, qu'elle a justement
pour but de réduire. Nous insistons enfin sur le fait que
l'évaluation économique devrait s'appliquer dans les faits
à toutes les décisions publiques, quel qu'en soit le domaine
: la réclamer uniquement pour juger de la protection des patrimoines
collectifs ne serait qu'une dissymétrie de raisonnement de plus !
Des monétarisations dont la variabilité est justifiée
et explicable
À travers quelques exemples de monétarisations (consentement
à payer pour réduire un risque de décès, effets
de la pollution atmosphérique ou du bruit routier), les résultats
relevés sont très divers. Par exemple, parmi les estimations
relevées, nous trouvons : de 3,6 MF en France pour la Sécurité
routière (moins dans d'autres pays) à 35 MF (d'après
les primes de risques d'ouvriers américains) pour une vie humaine
sauvée ; de 0,4% du PNB (rapport Transports : pour un meilleur choix
des investissements du Commissariat général du Plan, dit rapport
Boiteux) à 11% (étude allemande) du PNB pour les impacts de
la pollution atmosphérique ; de 0,3% (rapport Boiteux) à 2%
(études allemandes) du PNB pour ceux du bruit des transports (963
F par personne exposée et par an en France, 3 000 à 4 500F
en Suède, ce qui est considéré comme une valeur minimale
par une étude canadienne), etc. Faut-il alors considérer les
valeurs extrêmes comme aberrantes ? Il semble plutôt que cet
étalement des résultats soit explicable par trois causes
principales.
1) Le degré de connaissance correspondant à l'étude
varie
Les évaluations se fondent soit sur l'appréciation monétaire
directe des dommages ressentis par les individus interrogés, soit
sur la monétarisation d'une liste d'impacts préalablement
recensés. Suivant la connaissance rassemblée lors de
l'évaluation, le résultat peut donc varier : le problème
de base est ici celui des compétences disponibles, de l'orientation
de la veille scientifique, des choix effectués antérieurement
entre les domaines scientifiques fortement soutenus et les recherches
considérées comme secondaires. Par exemple, la baisse de rendement
céréalier imputable à l'ozone troposphérique
ne lui sera comptée que si elle est connue ; de même pour les
chocs cardio-vasculaires dus aux particules fines, ou pour les fonctions
d'épuration et de régulation hydrique et biologique des zones
humides dont le drainage serait envisagé. Enfin, envisager non seulement
les effets aigus, mais aussi les effets chroniques d'une pollution de fond,
peut conduire à tripler l'estimation finale.
2) L'acceptabilité de certains impacts varie en fonction du
contexte
Ainsi, l'acceptabilité sociale de perdre une vie humaine varie beaucoup
non seulement suivant que ce risque mortel est choisi ou subi, mais aussi
suivant que les accidents impliquent une personne ou plusieurs à la
fois. On observe que l'acceptation d'un tel risque varie beaucoup suivant
le pays : la " valeur du mort " officielle (propension à payer pour
épargner une vie) retenue par les États varie d'un facteur
un à dix dans l'Union européenne. Ceci n'est pas sans
conséquences ; par exemple, on constate couramment que plus des quatre
cinquièmes des évaluations des dégâts sanitaires
de la pollution atmosphérique sont liés à la mortalité
; cette évaluation est donc fortement sensible à la valeur
choisie pour la vie épargnée.
3) Les méthodes de calcul produisent enfin des résultats
très différents
- Comme la plupart des effets sont externes, ils ne sont pas observés
directement sur des marchés ; diverses méthodes de
monétarisation existent alors pour pallier cette absence, et peuvent
conduire à des résultats contrastés ;
- non seulement le point de vue importe (est-ce l'État ou l'individu
qui évalue son dommage ?), mais aussi les choix sous-jacents d'objectifs
(retient-on la perte de surplus des consommateurs [coût des dommages],
le coût d'évitement du dégât [prévention],
ou le coût de remise en état du milieu [principe pollueur-payeur]
?) ;
- le calcul est sensible au choix du scénario de référence
(la situation présente est-elle implicitement considérée
comme idéale, ce qui conduit à ne pas évaluer les
coûts et avantages de sa pérennisation pour les comparer à
ceux d'un autre scénario ?) ;
- les présupposés sont nombreux et rarement explicites
(utilisera-t-on le consentement à payer du pollué potentiel
pour ne pas subir de dommage supplémentaire, ou son consentement à
recevoir pour compenser ce dommage envisagé ? envisage-t-on des
scénarios de ruptures, des effets de seuil, ou seulement une prolongation
des tendances et du contexte ?).
Une fois que les coûts sont estimés, se pose la question du
critère de décision : maximisera-t-on un bilan actualisé,
comme dans toute analyse coûts-avantages, ou recourra-t-on à
d'autres critères : minimax, équité
intergénérationnelle, maximin, etc., entre lesquels la
théorie économique ne tranche pas ?
Les conventions retenues pour le calcul, son cadre stratégique (quels
objectifs généraux recherche-t-on ?) et social (dans quel contexte
réglementaire, institutionnel, d'opinion publique se place-t-on ?)
sont donc déterminants ; leur partage et leur acceptation par tous
les interlocuteurs sont indispensables à l'utilisation de
l'évaluation économique comme outil de débat et non
instrument d'autorité. Or, l'analyse relève dans la pratique
économique routinière de nombreuses défaillances,
insuffisances ou incohérences de ces points de vue. Nous en exposons
ici quelques-unes.
1.1. Des pratiques manquant de cohérence
La théorie économique, comme aide à la décision
pour l'usage des ressources d'une collectivité, présuppose
que l'intérêt général équivaut au meilleur
équilibre possible entre les préférences individuelles.
Il faudrait donc théoriquement pour le calcul se borner à l'examen
des manifestations (sur des marchés) des préférences
de chaque consommateur. Mais dans le calcul économique public, le
point de vue de l'État est souvent majoritairement retenu, soit du
fait de l'objectif recherché (minimiser les pertes de l'État
en investissements humains par exemple), soit d'un point de vue pratique
(d'autres évaluations n'étant pas disponibles facilement).
Or, certaines évaluations économiques additionnent ou confrontent
des pertes évaluées du point de vue de la société
(pollution atmosphérique, bruit), estimées en partie en perte
de capital productif et des gains évalués par les individus
(" temps gagné " par chacun), ce qui n'est pas cohérent et
presque jamais explicite.
Voici un autre exemple d'incohérence. Du fait de l'absence de
responsabilité individuelle dans un accident de transport collectif
(accident considéré comme " subi " sans responsabilité
de la part des victimes, souvent groupées), il est suggéré
en France que les coûts de tels accidents (blessés et morts,
évalués du point de vue de l'État) soient multipliés
par 15 par rapport au même dégât final dans le cas d'accidents
routiers (accidents avec responsabilité au moins partielle de victimes,
donc considérés comme " choisis "). On notera que ce point
de vue confond à l'évidence dans une même moyenne les
chauffeurs fautifs et ceux qui ne l'étaient pas, les conducteurs et
les passagers, et néglige les victimes groupées dans un
véhicule ou dans un carambolage. Mais surtout il n'est en revanche
pas suggéré, dans un esprit de cohérence, que les
coûts des nuisances " subies " (pollution atmosphérique, bruit,
évaluées également du point de vue de l'État
et à victimes groupées) soient valorisés d'autant et
donc multipliées par 15, ainsi que les évaluations des
dépenses de protection... Comme l'écrit Mark Sagoff, " il n'est
pas indifférent de sauter ou d'être poussé ".
1.2. Des choix implicites pratiqués systématiquement bien
que non prescrits par la théorie
Comme dans toute modélisation, des simplifications sont nécessaires
pour mener les calculs à bien. Mais elles doivent être toujours
explicites et partagées, car elles peuvent masquer des points de vue
particuliers (valeurs, scénarios, attribution de droits, etc.) sur
lesquels la théorie économique ne se prononce pas.
a) Des simplifications qui limitent la portée des
évaluations
Nous donnons là aussi plusieurs exemples.
- Lorsque différentes études fournissent des évaluations
monétaires dispersées d'un même phénomène
(impacts sanitaires du bruit, d'un polluant atmosphérique, par exemple),
une tentation fréquente consiste à éliminer les valeurs
les plus basses et les plus élevées comme " aberrantes ", puis
à utiliser la moyenne ou la médiane des autres résultats.
C'est une pratique habituelle en sciences, lorsque la même expérience
est répétée ; c'est la démarche retenue par exemple
dans le rapport Boiteux. Or, nous avons vu que la diversité des valeurs
provient non d'erreurs de procédure, mais de l'emploi de méthodes
et de connaissances différentes : ainsi, on obtient souvent des valeurs
environnementales et sanitaires plus élevées en posant des
questions de consentements à payer aux individus (" évaluation
contingente "), plutôt qu'en évaluant des manques à gagner
de l'État (par exemple approche dite du " capital humain " pour la
" valeur du mort "). La suppression systématique des valeurs
élevées conduit donc à sous-estimer de fait le ressenti
de la population. Notons que c'est par suppressions automatiques
répétées de mesures jugées aberrantes que le
" trou d'ozone " n'a été découvert que tardivement par
la NASA.
- Certains effets externes sont négligés totalement. C'est
le cas du degré de dépendance à l'égard des
ressources pétrolières induit par des choix d'urbanisme, de
développement industriel ou d'infrastructures. Or, des calculs sont
envisageables ; par exemple, une étude américaine évalue
des coûts de dépendance pétrolière, comme celui
du maintien de troupes dans le Golfe persique (50 milliards de dollars par
an), dont la moitié est imputée au trafic routier.
- Pour la commodité des calculs, on suppose en général
que la hiérarchie des préférences individuelles reste
stable au cours du temps. Par exemple, en 1990, la sensibilité du
public à la pollution de l'air était considérée
comme durablement faible. Or, l'observation montra qu'il n'en était
rien, puisque la diffusion des informations nouvelles a une grande influence
sur ces préoccupations : la publication de l'enquête Erpurs
en 1994 a joué un rôle remarqué de déclencheur
sur ce dernier thème et l'a porté sur le devant de la scène
politique en quelques mois. De façon générale, les crises
environnementales révèlent la grande instabilité des
préférences individuelles, ce qu'il faut bien garder présent
à l'esprit lors de l'évaluation économique d'une
décision.
- Effectivement, l'évaluation des conséquences d'une décision
ne peut se faire dans l'absolu : elle dépend du scénario de
référence et des scénarios alternatifs possibles,
c'est-à-dire de l'idée que se font les évaluateurs des
évolutions économiques, sociales, culturelles, etc. Or, les
calculs économiques ne se font en général que d'après
des scénarios de modifications marginales par rapport au simple
prolongement des tendances : +0,5% ou -0,5% sur le taux de croissance de
l'économie, évolutions des prix conformes au passé,
contexte réglementaire et fiscal constant, contexte international
stable sur de longues périodes, stabilité des
préférences sociales, etc. Le mode d'évaluation
économique le plus employé, l'analyse coûts-avantages
(ainsi que les situations acquises par les acteurs les plus puissants), encourage
mécaniquement et psychologiquement à privilégier la
perpétuation des cadres connus. Des possibilités de crises
et des questions nouvelles sont ainsi occultées par cette
démarche.
- Dernier exemple, l'évaluation économique repose sur un univers
théorique où les agents choisissent entre des " paniers de
biens " substituables les uns aux autres du point de vue de l'utilité
: effectivement, en situation de choix, il y a arbitrage entre biens, et
des décisions sont prises qui révèlent a posteriori
des préférences mesurées par des variations d'utilité.
À partir de là, dans l'analyse coûts-avantages des
décisions publiques, une perte est supposée toujours compensable
par un gain ; pour chaque décision possible, l'analyse soustrait aux
bénéfices attendus les inconvénients associés
et compare les résultats actualisés. Mais l'opération
de compensation est-elle pertinente sur tous les enjeux environnementaux
ou sanitaires ? Par exemple, jusqu'où peut-on considérer que
la mise en péril du climat planétaire, ou la perte d'une
espèce vivante endémique, sont compensées par un gain
de vitesse ou de confort sur un trajet quotidien (travail) ou bisannuel
(vacances) dans l'évaluation d'un projet d'infrastructure
autoroutière supplémentaire ?
b) Des conventions qui orientent fortement les résultats des
calculs
Les conventions, implicites ou explicites, retenues pour effectuer les calculs
peuvent en orienter fortement les résultats. C'est pourquoi il importe
de les identifier et de les choisir en connaissance de cause. Nous en choisissons
ici cinq exemples.
- Une évaluation se fait en fonction d'un ou plusieurs critères
de choix. La théorie économique n'en impose aucun, laissant
ceux-ci à la discrétion des évaluateurs qui, logiquement,
les déterminent en fonction des objectifs et contraintes retenus.
Le but est en principe d'éviter l'arbitraire. Or, on observe que,
dans la pratique courante, le critère systématiquement
utilisé est le bilan actualisé décrit plus haut,
appliqué à un univers sans ruptures ni crises. D'autres
critères économiques existent pourtant, qui seraient par exemple
mieux adaptés aux contextes d'incertitude : ainsi le critère
dit du " minimax ", qui minimise les pertes maximales possibles, serait une
traduction économique approximative du principe de précaution.
- D'autre part, les coûts et avantages sont souvent estimés
par rapport à un statu quo lui-même non évalué
et donc implicitement considéré optimal. Or, dans un calcul
économique, la situation de référence devrait aussi
être définie et évaluée. Par exemple, faire une
évaluation de réforme fiscale en supposant le marché
du travail parfait masque les possibilités de " double dividende "
issu d'une taxation accrue de l'énergie et d'un allégement
des charges sur le travail.
- Certains calculs reposent sur des présupposés non prescrits
par la théorie, très forts et pourtant masqués. Ainsi,
l'évaluation contingente consiste en général à
demander à des " pollués potentiels " combien ils seraient
prêts à payer pour éviter une nouvelle nuisance (une
nouvelle infrastructure sur leur territoire de vie, un bruit
supplémentaire, un lac pollué) ou pour se protéger d'une
nuisance existante (pollution de l'air, bruit). Ceci suppose en fait que
les droits sur le bien environnemental en question appartiennent au pollueur
ou à l'aménageur, ce qui est contraire au principe pollueur-payeur,
qui attribue ces droits de propriété au " pollué ".
Au titre de ce principe, et pour conserver la faisabilité du calcul,
il serait au contraire correct de demander au pollueur potentiel son consentement
à payer pour modifier l'environnement, et d'examiner s'il couvre les
coûts correspondants. Il serait possible aussi de mettre aux enchères
une quantité limitée de permis de disposer d'un bien commun
environnemental, de façon à révéler le consentement
à payer du pollueur potentiel.
- Les évaluations indirectes consistent, contrairement à celles
évoquées ci-dessus, à faire un bilan physique des impacts
positifs et négatifs d'une décision, puis à tenter de
monétariser chacun d'eux. On constate que certains effets externes
sont régulièrement négligés ou ignorés,
ce qui conduit à sous-estimer les coûts collectifs environnementaux
et sanitaires. Ainsi, une évaluation correcte de la disparition de
zones humides passe par une bonne connaissance de leurs nombreuses fonctions
écologiques et économiques, longtemps ignorées : le
rôle de protection des inondations de la zone de La Bassée
équivaut à un investissement brut de 2 milliards de francs
(hors entretien) ; leur pouvoir épurateur naturel a été
estimé en Louisiane à 8 000 F/ha/an par comparaison avec
l'équipement artificiel qui rendrait le même service ; les zones
humides de la vallée de la Saône correspondraient, pour traiter
les nitrates et les pesticides, à une dépense de 30 à
72 MF/an.
- Pour les évaluations d'enjeux sanitaires, la valeur accordée
à la vie humaine joue souvent un rôle prépondérant,
trop lourd relativement à d'autres effets sanitaires : mortalité
et morbidité sont souvent les seuls facteurs évalués,
en général du point de vue de l'État " investisseur
" (nombre de jours de production perdus, dépenses hospitalières
induites), les notions de gêne et de souffrance étant absentes
et les effets chroniques très rarement inclus dans les calculs
traditionnels. Or, nous avons vu que cette " valeur du mort " était
très variable, notamment du fait de l'acceptabilité sociale
plus ou moins forte supposée pour cette mort selon la cause du
décès, l'âge de la personne, et en pratique le PNB du
pays considéré : c'est cette pratique courante qui a provoqué
au GIEC1 un émoi international considérable, puisque les calculs
des experts affichaient de ce fait des valeurs beaucoup plus faibles pour
la vie des habitants des pays en développement que pour ceux de l'OCDE...
1.3. Des possibilités théoriques non utilisées
La théorie économique dispose de possibilités
intéressantes pour rendre compte de certaines caractéristiques
d'enjeux environnementaux que pourtant les calculs routiniers n'utilisent
pas.
C'est le cas pour les ressources non renouvelables (ressources fossiles,
espèce vivante, climat de la Terre, etc.) : la règle de Hotelling
prévoit, sous des hypothèses économiques standard
(marchés concurrentiels et complets, information parfaite, etc.),
que le prix des ressources non renouvelables augmente à mesure de
leur diminution à un pourcentage annuel égal au taux
d'actualisation, ce qui évite l'écrasement de leur importance
avec le temps. C'est bien ce que recommandait M. Boiteux en 1976. Or, en
pratique, il n'y a jamais de valorisation spécifique de leur consommation
(soit au taux d'actualisation, en fixant une limite temporelle franche au
calcul, soit au taux de la préférence pure pour le présent,
en ne fixant pas de limite temporelle). Ainsi, le rapport Boiteux ne parle
que d'une valorisation des effets environnementaux au taux de croissance
de la consommation plus 1%, au motif d'une préoccupation croissante
du public pour ces questions et non du souci des générations
futures.
Nous avons vu que la théorie économique n'imposait pas de
critère de choix : d'autres critères que le bilan actualisé
existent. De même, il est parfaitement possible d'inclure dans les
préférences des agents d'autres éléments que
leur intérêt immédiat : ceux-ci s'exprimeront par des
valeurs de legs (générations futures), d'option (conserver
un bien dans le futur en contexte incertain) ou de quasi-option (valeur
attachée au fait d'avoir choisi une action aux conséquences
réversibles en attente d'informations supplémentaires). Ces
considérations correspondent à des comportements réels.
Il existe plusieurs méthodes d'évaluation des effets externes,
dont le périmètre retenu pour l'étude peut varier. Il
est possible par exemple d'intégrer aux impacts de la pollution
atmosphérique ou du bruit des conséquences ressenties sur le
bien-être individuel, ce qui fournit bien sûr des estimations
plus élevées que les études focalisées sur la
mortalité et la morbidité.
1.4. Des évaluations à élargir pour les rendre
opératoires
La théorie considère que les problèmes de répartition
relèvent du pouvoir politique, que celui-ci doit en définir
les règles et que l'évaluation économique peut ensuite
les décrire (sans porter de jugement sur cette répartition
sauf si elle rendait l'allocation des ressources non optimale). En pratique,
ne sont souvent évalués que des effets agrégés
(par l'analyse coûts-avantages) ou moyens (par simplification), ce
qui masque des transferts redistributifs pourtant utiles à faire
apparaître aux décideurs. Or, des impacts importants peuvent
être imposés à certains individus (riverains d'une route
soumis à la pollution atmosphérique, au bruit, aux effets de
coupure, etc.) parce qu'ils sont moins valorisés que les avantages
que d'autres retirent du projet (nombreux automobilistes gagnant quelques
minutes sur le trajet). Si une décision conduit à de lourds
dommages pour quelques-uns et un léger bénéfice pour
beaucoup, les effets redistributifs doivent apparaître en sus des
critères quantitatifs traditionnels, car ils sont des éléments
de l'acceptabilité sociale.
Le problème prend une tout autre dimension en cas de décisions
engageant des " tiers absents " comme les générations futures,
les espèces animales ou végétales, etc. Le souci de
développement durable invite à prêter attention à
de tels effets redistributifs, en raison des asymétries dues à
l'impossibilité de contracter ou d'envisager des compensations.
De même, nous avons vu que les coûts de crises n'étaient
pas pris en compte dans les scénarios examinés, et les crises
elles-mêmes rarement évoquées. Elles sont pourtant
déterminantes dans l'évolution des contextes. Dans le cas de
l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) par exemple, un calcul
de rentabilité économique appliqué au projet de nourrir
du bétail avec de la viande de bœuf éventuellement
infectée aurait conduit très certainement à une
rentabilité positive, puisque les coûts directs (morts
observées) sont très en deçà des gains (utilisation
de protéines animales, moindre dépense énergétique).
Or les coûts constatés dans la réalité sont de
plusieurs ordres de grandeur supérieurs : diminution de la consommation
de bœuf dans tous les pays européens, perte par l'Europe de nombreux
marchés en Égypte et en Afrique du Nord, méfiance envers
l'ensemble des élevages, systèmes de contrôle
décrédibilisés, sur-réaction des consommateurs
à toute nouvelle suspicion sur un quelconque produit fini ou
intermédiaire de l'agro-alimentaire, etc. Nous pouvons recommander
cette approche par scénarios de crise par exemple pour les coûts
de fragilisation du système de transports, de l'économie et
du fonctionnement urbain en cas de tensions fortes sur le pétrole
qui entraîneraient une inflexion tardive, et donc brutale, dans les
décisions. Les coûts d'une décision sont aussi ceux des
irréversibilités qu'elle porte (" coûts stratégiques
" de fragilisation, de blocage dans des options médiocres, de risques
de crises, etc.).
Dans plusieurs cas de figure, le calcul économique ne peut fournir
à lui seul un objectif environnemental ou sanitaire. Il faut notamment
évaluer des niveaux-cibles de pollution ou d'autres seuils
environnementaux par des procédures ad hoc (scientifiques,
diplomatiques, votes, etc.) lorsque :
- le calcul des dommages se révèle trop fragile (les dommages
imputables à l'émission de gaz à effet de serre conduisent
à des monétarisations si diverses que le GIEC n'en endosse
aucune) ;
- les risques sont non probabilisables, mais graves et/ou irréversibles
à l'échelle humaine (des " surprises " envisageables comme
une explosion virale par exemple, ou l'affaiblissement du Gulf Stream) ;
- sont en jeu des ressources dont la disparition ne peut être
compensée par des productions marchandes (climat de la Terre,
civilisations, vie humaine, espèce vivante).
Dans ces cas, les objectifs et les niveaux souhaitables doivent être
définis selon des procédures plus collectives (scientifiques,
diplomatiques, politiques [votes], etc.), adaptées à la nature
des risques. Une fois ce cadre défini, l'évaluation
économique prend le relais pour conseiller la meilleure façon
de les atteindre. Le principe pollueur-payeur qui, selon la définition
adoptée par les pays membres de l'OCDE en 1975, recouvre les " mesures
arrêtées par les pouvoirs publics pour que l'environnement soit
dans un état acceptable ", laisse lui aussi ouverte la définition
de cet " état acceptable ", norme éventuellement indépendante
de calculs économiques.
Pour finir, insistons sur le fait que la théorie économique
instrumente essentiellement le point de vue du consommateur. Dans ce cadre,
son utilité est de proposer des modes de décision collective
même dans un contexte où tous les individus seraient parfaitement
égoïstes et autonomes les uns par rapport aux autres. Mais d'autres
points de vue sont possibles. Des travaux sociologiques montrent que le
même individu propose des réponses différentes suivant
le contexte, et que le consommateur n'est pas substituable au citoyen pour
tous types de décision publique. En effet, le comportement individuel
change suivant le contexte dans lequel il est sollicité : pour un
même individu, la question de l'usage de cette prairie est-elle posée
à l'acquéreur potentiel d'une côte de porc (plus ou moins
bon marché suivant le mode d'élevage), au randonneur amoureux
des paysages agrestes, au citoyen en situation d'élection locale ?
Le développement durable impose de lever ces blocages conventionnels
entre évaluation économique et environnement, non seulement
dans le calcul lui-même, mais aussi dans la façon dont il est
sollicité pour construire une décision publique. En effet,
la question de la valeur d'un bien ne se pose qu'en situation de choix ;
elle est essentiellement relative. Les évaluations économiques
ne jouent de rôle qu'intégrées dans des processus de
décision : elles sont alors un instrument de coordination des acteurs,
à condition, nous l'avons vu, que ceux-ci partagent réellement
les conventions utilisées.
Traditionnellement, on peut observer dans l'élaboration des décisions plusieurs faiblesses récurrentes à l'égard des pratiques d'évaluation, dont nous donnons ici quelques exemples.
2.1. Des dissymétries culturelles récurrentes
Dans de nombreux raisonnements, l'attitude envers les arguments utilisés
varie beaucoup, non en fonction de leur étayage, mais en fonction
du domaine concerné : il s'agit davantage d'habitudes de pensée
que de réalités démontrées, mais elles orientent
fortement les débats et les recherches de preuves.
Dans le cas des infrastructures routières, l'effet de développement
économique local présenté comme associé au "
désenclavement " n'est jamais argumenté (il y a peu d'études,
très peu d'observatoires, tardifs, et la plupart des résultats
présentés sont très mitigés voire négatifs).
Mais les effets sur la santé sont systématiquement mis en doute
(malgré les nombreuses études menées, surtout à
l'étranger) voire formellement négligés : l'arrêt
du Conseil d'État de novembre 1995 sur l'A51 considère que
l'étude d'impact du projet au passage de Grenoble " n'était
pas tenue de comporter une rubrique relative à la pollution
atmosphérique ". En Île-de-France, le système Sirius
d'information des automobilistes sur la circulation comporte déjà
près de 20 fois plus de détecteurs (2 500 capteurs et 370
caméras) qu'Airparif, réseau régional de mesure de la
pollution de l'air, n'a d'analyseurs (170), ainsi que 150 panneaux d'information
en continu, et son extension rapide sur l'Ouest est programmée.
Parallèlement, la préservation de la liberté de mouvement
est toujours invoquée pour les automobilistes, jamais pour les autres
modes de transport, pourtant handicapés par le trafic automobile
(gêne estimée en France à 15 milliards de francs par
an par l'Institut national de recherche sur les transports et leur
sécurité - INRETS) : si le temps gagné mesure les avantages
associés à une infrastructure, le temps perdu par les piétons
par " effet de coupure " n'apparaît pas dans les bilans.
Dans le même ordre d'idées, les emplois liés à
la réalisation des infrastructures de transport sont toujours mis
en avant (2 à 3 par MF investi pendant le temps de l'ouvrage), mais
beaucoup moins ceux liés aux transports collectifs (2 fois plus d'emplois
mobilisés au passager x kilomètre), et ils ne sont pas mis
en regard de bilans régionaux (déplacements et non création
d'activités), ni de rendements en emplois d'autres investissements
possibles avec les mêmes sommes.
Les dégâts du bruit ne sont pas souvent considérés
comme importants, mais plutôt comme " fatals " ou " supportables ",
exception faite des zones de bruit intense appelées " points noirs
" (plus de 65 dB(A) dans la journée en moyenne). Pourtant, les effets
primaires et secondaires du bruit sur la santé, la communication,
la gêne psychologique et les comportements sont connus ; des estimations
allemandes ou scandinaves conduisent à des valeurs 3 à 6 fois
plus élevées que celles retenues en France dans le cas du bruit
des transports. De ce fait, au rythme autorisé par les dépenses
engagées, il faudrait plus d'un siècle (17 milliards de francs
à raison de 130 MF par an) pour soulager le million de personnes
exposées à plus de 70 dB(A) le long de voies routières
et ferrées.
On observe parallèlement que les effets chroniques de la pollution
atmosphérique sont en général négligés
dans le discours (et dans les recherches, en partie par difficulté
" expérimentale ") devant les effets aigus ; pourtant, c'est l'exposition
chronique qui provoque les effets les plus étendus, susceptibles de
tripler les coûts totaux. La sous-estimation de la prévention
vaut dans d'autres domaines : ainsi, on estime fréquemment que l'absence
d'interdiction des phosphates dans les lessives oblige à un
surinvestissement de 5 à 10% sur les stations d'épuration pour
les doter d'une déphosphatation poussée. Un autre exemple est
fourni par la pollution programmée des nappes et rivières par
les nitrates et les pesticides notamment agricoles, qui a été
niée puis sous-estimée jusqu'à ce que les mesures
matérialisent dans les années quatre-vingt-dix l'occurrence
de ce qui était annoncé depuis plus de quinze ans.
2.2. Des conventions souvent opaques
La technicité de l'évaluation économique en fait un
outil intéressant, mais impose aussi d'en faire partager les règles
et les hypothèses, sous peine de prêter à manipulations
(sans oublier que l'absence de calcul rend possibles d'autres
manipulations...).
Le cas des modèles de prévision de trafic est exemplaire. Leurs
résultats sont déterminants pour évaluer les besoins
en services et en investissements, mais leurs hypothèses sont fortement
contraintes et peu débattues, ce qui conduit à pérenniser
des logiques obsolètes sous une apparence d'objectivité :
- programmes autoroutiers accélérés en 1992, confirmés
au printemps 1997, pour 2005 puis 2015 sur des bases constantes ; or dès
l'adoption de la directive " Travaux publics " en 1993, il était clair
que l'adossement aux concessions serait interrompu au 1er janvier 1998 et
que ce système de financement était condamné ;
- établissement des comptes des sociétés concessionnaires
par la Caisse nationale des autoroutes sur la base d'une croissance de trafic
moyenne de 3,8% par an de 1995 à 2005, chiffre encore affirmé
en 1997 ; pourtant, la hausse des trafics mesurée s'affaiblissait
continûment depuis 1990, pour s'annuler en 1996 sur le réseau
stable, et les facteurs socio-économiques d'explosion de la motorisation
française étaient absorbés (juste à temps, travail
du conjoint) ;
- contexte réglementaire et fiscal considéré comme constant
ou faiblement modifié sur 15 ans dans tous les scénarios
proposés encore en 1997, avec notamment des prix du transport
supposés faiblement croissants (+5% en 10 ans par exemple) malgré
les mouvements sociaux européens répétés dans
la profession des transporteurs et l'attention internationale renforcée
sur le changement climatique ;
- contraintes budgétaires précédentes non
intégrées encore en 1997 dans les scénarios proposés,
mais fortement présentes pour le mode ferroviaire ;
- pas de contrainte sanitaire concernant l'ozone troposphérique et
les niveaux souhaitables de particules en ville dans les scénarios,
malgré les études épidémiologiques et le rapport
de l'Académie des sciences de 1993 sur l'ozone ;
- pas d'évaluation globale des coûts et avantages jusque très
récemment, ce qui conduit à des développements excessifs
de certaines options (déficit minimal de la route en France de 89
milliards de francs en 1994, et de plus de 110 milliards en 1996 ; système
de financement autoroutier conçu en période de pénurie
d'infrastructures (années cinquante), mais porteur potentiel en 1997
d'une dette de 200 à 230 milliards de francs en 2005 à rembourser
dans ce cas par l'impôt) ; en ville, l'addition des coûts montre,
par exemple, qu'une diminution de la part de l'automobile dans toutes les
zones à plus de 60 à 70 personnes (habitants + emplois) à
l'hectare induirait des gains collectifs importants en Île-de-France,
qui est pourtant déjà bien desservie en transports collectifs
dans la zone concernée (intra muros et petite couronne) ;
- pas de scénario de fragilisation énergétique due à
une crise pétrolière géopolitique, par exemple.
À la plupart des possibilités de crise, la réponse
généralement fournie est " ce n'est pas possible " (voir les
nitrates et pesticides ou l'ESB...) ou " la technique résoudra tous
les problèmes " (alors que ni pour le CO2 ni pour les particules en
suspension, par exemple, des solutions satisfaisantes ne sont en vue).
2.3. Un effort de connaissance très
hétérogène
Le choix des directions de recherche révèle aussi des a
priori culturels ou des forces institutionnelles.
Ainsi, dans le domaine de la santé, l'action est bien plus forte pour
les soins que pour la prévention : une étude souligne que les
actions visant les modes de vie et l'environnement consomment 3% des ressources
de la recherche médicale pour une espérance de réduction
de 62% de la mortalité, contre respectivement 89% et 11% pour les
systèmes de diagnostic et de soins.
Les fonctionnements des écosystèmes, y compris dans leurs rapports
avec les productions humaines, ont été relativement peu
étudiés : la pédologie agronomique est délaissée
alors que des sols sont en cours de stérilisation par destruction
des microfaune et microflore, les fonctions écologiques des zones
humides ont été très longtemps méconnues alors
que leurs effets sur nombre d'activités sont importants (agriculture,
pêche, pisciculture et conchyliculture, régulation hydrique,
protection contre les inondations, etc.), l'épidémiologie est
parent pauvre de la médecine, etc. Ainsi, c'est en partie par manque
de connaissances précises et consensuelles sur les gains retirés
d'une eau plus propre que les discussions autour de la directive sur les
eaux résiduaires urbaines se sont focalisées sur le consentement
à payer des États membres.
De façon plus générale, des monétarisations
d'écosystèmes ont été tentées, notamment
aux États-Unis. Elles se heurtent à de nombreuses limites
soulignées par les auteurs eux-mêmes, dont en particulier les
suivantes :
- les fortes disparités de connaissances conduisent à
sous-évaluer les biomes les moins connus (ceux des pays en
développement), indépendamment de leur grande richesse biologique
(Tropiques, par exemple) et de leur importance dans le fonctionnement
planétaire et l'économie locale ;
- la demande en un bien environnemental assurant des fonctions vitales ne
suit pas les mêmes règles que celles d'un produit fabriqué,
reproductible : elle est assez inélastique et tend vers l'infini quand
l'offre disponible tend vers zéro ; notamment, de forts effets de
seuil existent, que le calcul courant ne reproduit pas ;
- on ne sait pas représenter ni a fortiori évaluer
l'infrastructure naturelle minimale permettant d'assurer les cycles
écologiques planétaires.
La diffusion de la connaissance scientifique joue un rôle important
en environnement, surtout pour les phénomènes dont
l'appréhension quotidienne n'est pas immédiate et pour les
effets à long terme ou diffus. D'une part, la notion de " preuve
scientifique ", outre qu'elle est diversement réclamée suivant
les thèmes (voir plus haut), ne correspond pas tout à fait
à ce qu'attendraient le public ou les décideurs : la science
ne procède pas par affirmations démontrées (sur le
modèle du théorème mathématique), mais par
hypothèses non réfutées. D'autre part - comme dans de
nombreux domaines les connaissances sont souvent incomplètes alors
qu'une décision s'impose - il conviendrait, pour clarifier le débat,
que le savoir sur une question difficile soit périodiquement
stabilisé, par un processus ouvert d'expertises contradictoires et
publiques, tel que celui adopté à l'échelle internationale
pour le changement climatique (GIEC), ou à l'échelle
française par une expertise large comme celle pratiquée par
la Société française de santé publique sur la
pollution atmosphérique d'origine routière.
2.4. Des difficultés institutionnelles
Dans bien des cas, des évaluations économiques ont été
négligées ou peu considérées au regard de rapports
de force politiques : c'est le cas de l'utilité sociale du canal
Rhin-Rhône, fortement contestée par de nombreuses instances,
mais sans succès, jusque très récemment. C'est aussi
le cas du coût des urbanisations peu denses en termes d'équipements
communaux et de services (voirie, eau potable, assainissement, nettoyage,
téléphone, électricité, ramassage des ordures,
poste, etc.), en termes de transports et pollutions induites (polluants et
consommation multipliés par 3 à 6 pour des distances
journalières multipliées par 2,3 entre les zones les moins
denses et les plus denses de l'Île-de-France). C'est
généralement le cas pour les coûts de fonctionnement
des réalisations publiques (bâtiments, infrastructures), qui
ne sont quasiment jamais considérés dans les choix (cas de
la TGB, du canal Rhin-Rhône).
En règle générale, les pratiques d'évaluation
a priori ou a posteriori, recommandées de façon
répétée pour l'action publique, restent peu répandues
et leurs résultats peu suivis. Il reste difficile à des structures
évaluatrices vraiment indépendantes de durer. Rappelons qu'aux
États-Unis les avis du General Accounting Office, analogue de notre
Cour des comptes mais dépendant du Congrès, sont suspensifs
vis-à-vis des décisions du pouvoir exécutif.
D'autre part, dans le cas spécifique de l'urbanisation,
l'enchevêtrement et la dispersion des décisions (maires, districts,
conseils généraux, État dans ses diverses fonctions)
sont tels que la première question de l'évaluation semble
être : qui sont les décideurs de quoi ? Les questions urbaines
sont sans doute, dans cette analyse, celles qui touchent au plus grand nombre
de domaines et soulèvent le plus de difficultés, ne serait-ce
qu'au niveau de la définition des objectifs.
L'évaluation économique est possible et souhaitable malgré les difficultés soulignées. Elle peut aider à faire des choix en mettant les interlocuteurs d'accord sur un certain nombre de critères, en proposant des épreuves d'évaluation et leurs mesures, en permettant transactions et interactions, etc. C'est un outil de coordination et d'aide à la décision parmi d'autres... Mais à quelles conditions ?
3.1. Préconisations générales
Les qualités de l'évaluation économique en font un
instrument remarquable de coordination, parce qu'elle replace les questions
posées dans un cadre général, qu'elle propose des tests
de pertinence des solutions possibles, sur lesquels tous les acteurs peuvent
se mettre d'accord au préalable, et qu'elle est un garant contre
l'arbitraire. Mais sa technicité, susceptible d'en faire un obstacle
plutôt qu'un outil pour le débat public, doit être
compensée par un certain nombre de conditions pratiques de
préparation et de mise en œuvre.
Les conventions pouvant orienter fortement les résultats des calculs
et dépendre de présupposés sur des points de droit
(attribution des droits de propriété, notamment) ou sur des
objectifs stratégiques, elles doivent être explicitées
et partagées par les interlocuteurs qui ont recours à
l'évaluation économique pour que celle-ci joue son rôle
de coordination.
La théorie économique n'imposant ni de se limiter à
des variations marginales autour d'un scénario unique, ni de recourir
systématiquement à l'analyse coûts-avantages et son bilan
actualisé compte tenu des caractéristiques fréquentes
des enjeux en cause (long terme, irréversibilité, incertitude),
les évaluations doivent s'exercer sur des scénarios
contrastés dans leurs hypothèses, pour éviter en particulier
d'omettre des possibilités de crises coûteuses. Les critères
(bilan actualisé, minimax, etc.) doivent être choisis en fonction
des risques et des objectifs.
En situation d'incertitude (cas non probabilisable) et de risques graves
(comme le changement climatique), les évaluations économiques
de dommages touchent leurs limites en se révélant fragiles,
et en contribuant moins à coordonner les acteurs qu'à multiplier
les points de confusion. Le choix des objectifs ressortit alors à
d'autres procédures telles que le vote, la concertation, le forum
contradictoire, etc. Ensuite, dans ce cadre, l'évaluation économique
aide à déterminer les voies les plus efficaces pour les
atteindre.
Pour les ressources non renouvelables (climat, espèces vivantes, etc.),
la règle de Hotelling commande de les valoriser au moins au taux
d'actualisation, afin d'éviter leur " écrasement " par le
temps.
Une analyse économique demande au préalable un examen le plus
exhaustif possible des interactions et intérêts en présence,
de façon à ne pas omettre de coûts ou d'avantages et
à les imputer correctement, notamment du point de vue de la
collectivité. Elle ne doit pas omettre dans ce cadre les coûts
de maintien d'organisations ou de systèmes obsolètes (modes
de financement, structures de gestion devenus inadaptés).
Lorsqu'ils sont praticables, les bilans coûts-avantages doivent être
soumis à des analyses de sensibilité ; d'autre part, notamment
dans le cas d'enjeux sanitaires, ces bilans devraient être établis
de façon cohérente suivant les points de vue, d'une part, de
l'État et, d'autre part, des individus.
Les effets redistributifs des décisions potentielles doivent toujours
faire partie de l'évaluation.
Une veille scientifique sans disparités criantes dans ses champs
d'investigation, avec stabilisations périodiques des connaissances
par expertise contradictoire sur les sujets lourds (changements climatiques,
organismes génétiquement modifiés, par exemple), est
indispensable à une bonne évaluation économique capable
d'orienter effectivement les décisions publiques.
En contexte incertain et pour des risques graves, la gestion du temps dans
la décision est aussi importante que l'orientation prise par cette
décision. En particulier, cette gestion doit permettre une décision
séquentielle, évitant les irréversibilités en
mettant à profit les délais d'acquisition des connaissances
ultérieures (décisions " sans regrets ", attention portée
prioritairement aux secteurs les plus inertes). L'acquisition d'informations
acquiert une valeur, et le report de mesures de précaution un coût.
3.2. Préconisations sectorielles
Nous donnons ici quelques-unes des recommandations spécifiques aux
différents secteurs examinés.
a) Infrastructures routières
Les modèles utilisés notamment pour les évolutions des
besoins de transport ne peuvent s'élaborer qu'en explicitant et discutant
toutes les hypothèses utilisées. Conformément aux
orientations de la Stratégie nationale du développement durable
(1996), ces scénarios de trafic doivent être élaborés
de façon que tous les interlocuteurs en partagent les hypothèses
et les modes d'évaluation ; ils doivent bien entendu prendre en compte
les contraintes environnementales de moyen et long terme issues des
évolutions internationales. Des scénarios contrastés
d'évolution réglementaire, fiscale et socio-économique
sont devenus indispensables pour établir les schémas de service
préconisés par le nouveau projet de loi sur l'aménagement
et le développement du territoire (LOADT), et logiquement exigés
par une réflexion intermodale.
Les effets de vulnérabilité à long terme induits par
des choix de transports trop peu diversifiés doivent figurer dans
les évaluations. On retrouve ici un " coût stratégique
" dans la fragilisation des systèmes de transport massivement
dépendants du pétrole, si celui-ci devenait de moins en moins
disponible, soit par accessibilité réduite, soit par coûts
fortement croissants.
Les analyses coûts-avantages sont pertinentes pour comparer des variantes
de projets locaux d'infrastructures, mais les hypothèses de calcul
doivent être explicitées et partagées.
Certains enjeux doivent être pris en compte au niveau régional
ou national. Dans le cas du CO2, le respect des engagements français
et européen en matière de limitation des émissions doit
être reflété dans les scénarios de trafic (par
exemple à travers une évolution des prix des carburants). Dans
le cas contraire, les analyses coûts-avantages de projets locaux se
trouveraient biaisées par des scénarios privilégiant
trop le mode routier par rapport aux évolutions possibles du contexte
: évaluer les effets externes sans les internaliser ne permet pas
une décentralisation optimale des décisions en matière
d'infrastructures.
b) Directive sur les eaux urbaines résiduaires
Les coûts de la décision prise doivent être
évalués sur deux bases :
- un accord clair sur la situation de référence (les
investissements auraient-ils été faits ou pas sans la directive
?) ;
- une description consensuelle du périmètre des impacts
(jusqu'où considère-t-on les effets positifs et négatifs
en termes d'horizon temporel et de domaines concernés ?).
Cette évaluation servira de référentiel et de banque
de données pour les décisions à venir, au plan local,
national ou communautaire.
c) Extension urbaine
Du strict point de vue de l'évaluation économique, les trois
éléments principaux dans ce domaine d'une grande complexité
sont :
- la nécessité d'inclure des scénarios de
vulnérabilité à long terme, même de façon
qualitative, dans les évaluations ;
- l'existence d'un manque de données important sur les effets
redistributifs des décisions prises ou à prendre en matière
de transports, d'urbanisme ou de fiscalité locale ;
- le besoin de clarifier les dépenses agrégées de la
collectivité, notamment sur les coûts de fonctionnement des
structures urbaines, malgré l'entrelacs institutionnel actuel des
pouvoirs publics sur la ville.
d) Santé, bruit et pollution atmosphérique
Là aussi, les lacunes dans les connaissances sont nombreuses, signe
non seulement de la complexité des sujets, mais surtout d'un
désintérêt prolongé des institutions pour
l'épidémiologie et la prévention. Or l'évaluation
économique est très sensible au degré de connaissances
acquises, comme le montrent les diverses études internationales.
Du point de vue de l'évaluation économique, il est ici capital
de considérer toujours les effets redistributifs des décisions
potentielles et les populations plus ou moins sensibles soit aux effets
sanitaires directs, soit aux retombées économiques des mesures
envisagées. En effet, ne représenter que des populations moyennes
peut occulter des seuils inacceptables pour des fractions de populations.
En outre, l'évaluation des effets redistributifs des décisions
permettrait de déceler de fausses évidences : quelles sont
les conséquences sociales comparées de la décision de
ne laisser circuler les jours de pollution que des véhicules peu polluants
(c'est-à-dire récents et chers), et de la décision
d'instaurer un péage urbain (à travers le stationnement, par
exemple) dont les recettes financeraient des modes alternatifs pour tous
? Autre exemple : rendre les transports collectifs gratuits les jours de
" pic de pollution " revient à faire supporter par leurs usagers (qui
ont peu ou pas contribué au pic) la perte de recettes, voire le
surcroît de dépenses de fonctionnement dû à l'accueil
de ceux qui ont contribué au dépassement.
Pour les évaluations des dommages, on ne peut se borner à estimer
les effets des épisodes de pointe, mais on doit porter toute l'attention
qu'ils requièrent aux impacts à moyen et long terme des expositions
aiguës et chroniques à des concentrations moyennes de polluants
ou à des intensités moyennes de bruit.
Dans la plupart des évaluations existantes, la mortalité et
la morbidité ont un poids énorme, mais les pertes de
bien-être, de confort, les gênes et souffrances ne sont pas prises
en compte (ce qui pourrait être mieux apprécié par des
évaluations du point de vue des individus et non de l'État).
Enfin, les évaluations de dommages doivent être cohérentes
avec les principes législatifs : en particulier, il n'est pas conforme
au principe pollueur-payeur de demander au pollué son consentement
à payer pour échapper à une pollution ; c'est le
consentement à payer du pollueur pour créer cette pollution
qui serait ici juridiquement adapté.
e) Écosystèmes (zones humides)
On peut approcher l'évaluation d'écosystèmes bien connus
par les coûts des équipements d'épuration,
récréatifs, ouvrages d'art, etc. nécessaires pour assurer
ses diverses fonctions en cas de disparition du milieu considéré.
Néanmoins, parmi les hypothèses à clarifier entre
interlocuteurs autour de l'évaluation figure la compensabilité
ou non de la perte de certaines de ces fonctions ; en effet, l'analyse
coûts-avantages ne vaut qu'en mettant en regard des biens dont la perte
est potentiellement compensable par l'augmentation d'un autre. Si ce n'est
pas le cas, il faut au minimum que le calcul intègre des seuils, par
exemple en attribuant à la destruction d'un bien non compensable
au-delà d'un seuil donné, un coût tendant vers l'infini
à mesure qu'on s'approche de ce dernier.
En fait, il reste de nombreux obstacles à une monétarisation
totale des écosystèmes, d'une part parce que les lacunes
scientifiques sont énormes notamment quant au niveau minimal requis
pour chacun d'entre eux pour maintenir le fonctionnement de
l'écosystème planétaire (et de telles incertitudes sont
très difficilement réductibles), d'autre part, du fait des
aspects culturels attachés aux paysages et aux espèces.
f) Changements climatiques
Faute de pouvoir estimer et trouver un accord sur le coût des dommages
(GIEC), une voie consiste à évaluer le consentement collectif
à payer le prix de la précaution envers le risque climatique
; il correspond :
- soit au niveau du signal-prix qu'il faut donner aux acteurs
décentralisés pour que leurs ajustements de comportement permettent
collectivement de réaliser un objectif donné de réduction
physique des émissions de gaz à effet de serre (objectif fixé
par des procédures ad hoc) ;
- soit à la valeur a priori du consentement à payer
maximal pour la prévention d'un risque climatique à la fois
incertain dans ses conséquences et potentiellement très dommageable
et engageant une responsabilité intergénérationnelle.
Dans ce cas de risque à moyen ou long terme, irréversible et
à inertie énorme, le report de mesures de prévention
coûte très cher à la collectivité. Les modes de
décision séquentiels doivent prévaloir : il ne s'agit
pas de remettre toujours à plus tard les décisions du fait
des lacunes scientifiques, mais au contraire de prendre toutes les
décisions qui diminuent ou n'augmentent pas les rigidités
(systèmes de transport, organisation urbaine, logistique industrielle,
choix de matériaux et de bâtiments, etc.) au regard des
évolutions possibles : par exemple, il ne faut pas attendre d'être
certain de l'accroissement de fréquence des événements
climatiques extrêmes pour élaborer des stratégies de
diminution des émissions de gaz à effet de serre.
Pour conclure, rappelons que le principal intérêt de l'évaluation économique n'est pas de fournir un chiffre, mais une méthode pour obliger les interlocuteurs à se poser le plus de questions possibles (hypothèses, scénarios, connaissances, etc.), auxquelles chacun n'aurait peut-être pas pensé malgré ou à cause de son intérêt et/ou de sa spécialisation. Ce sont les questions posées qu'il faut notamment retenir de l'évaluation. Après accord sur un certain nombre d'hypothèses et de conventions, les résultats de différents calculs convergent souvent. Les chiffres obtenus reflètent alors des options stratégiques et ils peuvent ainsi aider à la prise de décision (choix d'un projet, niveau d'une taxe, etc.) .
Le rapport "Evaluation économique et environnement dans les
décisions publiques" (400 pages, 150 références
bibliographiques) est publié à la Documentation Française,
série des rapports officiels.
Le présent texte en constitue un résumé. Il est en ligne
sur Internet à:
www.environnement.gouv.fr/actua/cominfos/dosdir/DIRGAD/evaleco.htm