Le Courrier de l'environnement n°48, février  2003

L'agriculture anglaise et la protection de l'environnement : du conflit d'intérêts au mariage de raison
Évolution des attitudes depuis les années 1970 jusqu'au début du XXIe siècle

1. De la cohabitation pacifique aux conflits d'intérêts
2. Les années 1980 : des conflits d'intérêt à la cohabitation forcée
3. Des années 1990 au début du XXIe siècle : de la cohabitation forcée au mariage de raison
En conclusion

[R] 1. De la cohabitation pacifique aux conflits d'intérêts

Jusqu'à la fin des années 1960, les questions agri-environnementales furent rarement un sujet de conflit entre les fermiers anglais et les écologistes. Elles ne constituèrent pas non plus un argument de poids dans les campagnes électorales, la notion de défense de l'environnement n'ayant pas encore la dimension économique, politique et sociale qu'elle a prise de nos jours. Le mouvement écologiste anglais milita pour une meilleure prise en compte des problèmes environnementaux, notamment ceux liés à l'agriculture, mais l'attitude des dirigeants politiques et les lois agricoles n'amenèrent pas les fermiers à remettre en cause leurs pratiques.
Ce relatif désintérêt peut s'expliquer par plusieurs facteurs. Tout d'abord, l'agriculture était, à l'époque, une activité essentielle pour l'économie du pays : au sortir de la longue période de disette qu'avait connue l'Angleterre pendant la deuxième guerre mondiale, la production de nourriture était une garantie de l'indépendance alimentaire nationale. Par ailleurs, les effets de la pollution agricole sur l'environnement, encore mal connus et difficiles à évaluer, n'étaient pas le souci majeur des gouvernements successifs ni celui du grand public. En outre, les voix qui s'élevaient pour évoquer les dangers potentiels ou existants étaient trop faibles et isolées pour faire admettre des principes qui pouvaient surprendre par leur nouveauté. Il ne s'est donc pas agi de conflits à proprement parler mais de confrontation entre des grands principes et des questions de priorité nationale, de passe-droit, de tolérance, parfois même d'ignorance.
Jusqu'aux années 1970, les lois agricoles n'accordèrent que peu d'importance à la protection de l'environnement. Environ 90% des zones protégées étaient occupées par des exploitations agricoles et les organismes qui en avaient la charge n'avaient ni l'autonomie nécessaire ni les moyens suffisants pour assurer leur protection ou s'opposer au lobby agricole. Ce dernier était composé essentiellement d'un syndicat agricole, la National Farmers' Union (NFU) et d'une association de propriétaires, la Countryside Landowners' Association (CLA), deux puissantes associations qui regroupaient la quasi-totalité de la profession agricole et travaillaient en étroite collaboration avec le Ministry of Agriculture, Fisheries and Food.
Les années 1960 et 1970 virent néanmoins le début d'une progression des mouvements écologistes dans le paysage politique anglais. Diverses publications révélèrent les méfaits de l'agriculture sur l'environnement et le fermier anglais commença à se rendre compte que ses pratiques allaient être de plus en plus difficiles à justifier auprès de citadins qui gardaient la nostalgie d'une campagne idyllique. Ces deux décennies connurent une montée en puissance du mouvement écologiste qui commença à apparaître comme une force capable d'alerter l'opinion, de s'opposer au lobby agricole et d'influencer le gouvernement.

[R] 2. Les années 1980 : des conflits d'intérêt à la cohabitation forcée

Malgré la pression des écologistes, il était difficile, à la fois pour le gouvernement et la profession agricole, de renoncer à un système productiviste mis en place avec le soutien de l'ensemble de la classe politique, puis encouragé par une politique communautaire orientée vers une agriculture intensive. Trop d'intérêts étaient en jeu pour qu'un tel système puisse être modifié du jour au lendemain. Le combat des écologistes fut difficile face à un lobby agricole jaloux de ses prérogatives et à un gouvernement soucieux de ne pas déplaire à une catégorie socioprofessionnelle qui pouvait compter sur l'appui de nombreux parlementaires.
L'exemple le plus révélateur des conflits des années 1980 est sans doute le vote et la mise en place de la loi agricole de 1981, la Wildlife and Countryside Act 1981 (WCA). Celle-ci concernait la protection de la campagne, de la faune et de la flore, le statut des zones protégées et la responsabilité du fermier en matière de respect de l'environnement. Le projet de loi connut plus de mille amendements lors des débats au Parlement et son application donna lieu à des confrontations qui surprirent tant par leur nouveauté que par leur violence.
L'une des questions les plus débattues fut celle de la liberté de choix des fermiers. Ces derniers redoutaient qu'une législation contraignante leur impose les consignes des technocrates de Londres et se méfiaient des écologistes, qu'ils considéraient comme de doux rêveurs ou de dangereux extrémistes. De leur côté, les écologistes voyaient dans ce projet de loi une occasion d'obliger les exploitants agricoles à adopter des pratiques plus respectueuses de l'environnement. Les deux camps s'affrontèrent et militèrent avec acharnement mais se déclarèrent déçus par la WCA. Les uns, parce que cette loi constituait un frein au développement de leurs exploitations, les autres parce qu'elle était considérée comme un lion sans dents, l'État ne disposant pas des fonds nécessaires pour faire appliquer des mesures jugées, de toute façon, insuffisantes.
La mise en place de ces mesures ne fit qu'exacerber les rancœurs. Dans le Somerset, les fermiers organisèrent des manifestations et brûlèrent les effigies de représentants du gouvernement et d'une association écologiste. Dans le Norfolk, l'association Les Amis de la Terre (Friends of the Earth) s'opposa physiquement à des fermiers qui voulaient assainir et labourer des marais par défi au pouvoir central.
Les conflits des années 1980 firent apparaître un gouvernement hésitant à s'engager dans une politique environnementale d'envergure, un lobby agricole toujours puissant mais qui dut se résoudre à faire des concessions et des écologistes qui, forts de leurs premiers succès, apprirent à s'organiser et à s'imposer comme une force politique avec laquelle il allait falloir désormais compter.

[R] 3. Des années 1990 au début du XXIe siècle : de la cohabitation forcée au mariage de raison

Après les conflits de la décennie précédente, les années 1990 sont apparues comme celles de la réflexion et de la maturité politique. Les rapports de force entre les divers acteurs avaient changé et chacun savait que l'intransigeance devait désormais faire place au dialogue et au compromis. Plusieurs éléments allaient favoriser cette prise de conscience.

3.1. La politique agri-environnementale anglaise : une efficacité contestée mais une structure renforcée
La politique environnementale anglaise était basée, à l'origine, sur l'établissement d'une hiérarchie des objectifs : il y eut d'abord la protection des espèces, puis celle des habitats et, enfin, celle du paysage. L'une des raisons de l'existence de cette hiérarchie est historique : les préoccupations des premiers défenseurs de l'environnement étaient souvent tournées vers la sauvegarde des espèces. Ce n'est que progressivement que l'intérêt du public est allé grandissant pour les sites eux-mêmes, à cause des espèces qu'ils abritaient ou parce qu'ils pouvaient constituer un espace récréatif pour le citadin. Les lois pour la protection des sites et le droit d'accès eurent cependant plus de mal à être acceptées du fait qu'elles avaient moins de défenseurs zélés, allaient parfois à l'encontre de la protection des milieux et irritaient les propriétaires terriens. La deuxième raison est d'ordre politique : en morcelant la législation, il était plus facile, pour le gouvernement, d'imposer des mesures restrictives à la profession agricole et donc de satisfaire, du moins en partie, les exigences des écologistes.
Même si des différences apparaissent, on peut noter une certaine continuité entre la politique agri-environnementale des conservateurs, de 1990 à 1997, et celle des travaillistes, à partir de 1997. Les mesures agri-environnementales proposées furent plus nombreuses que pendant les années 1980 et permirent une plus grande protection de l'environnement ainsi qu'une meilleure indemnisation des exploitants. La plupart des réglementations reposèrent sur trois lois-cadres : la Environmental Protection Act de 1990, la Environment Act de 1995 et la Countryside and Rights Of Way Act (CROW Act) de 2000.
Les programmes agri-environnementaux ne connurent pas de changements significatifs. Ils étaient proposés aux exploitants à l'intérieur des zones protégées telles que les sites d'intérêt scientifique particulier - les Sites of Special Scientific Interest (SSSI) - ou les zones sensibles du point de vue de l'environnement - les Environmentally Sensitive Areas (ESA) -, ou ils étaient liés à un programme spécifique comme le Woodland scheme, pour le reboisement, le Organic scheme, pour l'agriculture biologique. Ils sont maintenant regroupés dans le England Rural Development Programme.
Les gouvernements conservateurs et travaillistes entreprirent également de moderniser les structures existantes et d'en créer de nouvelles. Le ministère de l'Environnement fut restructuré en 1995 puis intégré, après la réélection de Tony Blair, en 2001, dans le nouveau ministère de l'Environnement, de l'Alimentation et des Affaires Rurales - le Department for Environment Food and Rural Affairs (DEFRA) - qui regroupa la majorité des responsabilités des ministères de l'Environnement et de l'Agriculture.
Deux nouveaux organismes gouvernementaux autonomes furent créés : la Environment Agency, en 1995, et la Food Standards Agency, en 2000. D'autres furent restructurés : en 1991, English Nature remplaça le Nature Conservancy Council et garda la responsabilité des SSSI, en 1999, la Countryside Commission devint la Countryside Agency et conserva la gestion des zones de beauté naturelle exceptionnelle (Areas of Outstanding Natural Beauty).

3.2. Un mouvement écologiste plus puissant mais modéré
Avec un gouvernement de plus en plus tenu de se plier aux réglementations internationales et une profession agricole enlisée dans une crise économique et identitaire, le lobby écologiste avait un certain avantage de départ. Il s'est structuré et a renforcé son influence politique à partir des années 1990, notamment grâce à l'adhésion de la Grande-Bretagne à l'Union européenne. Cette dernière, en l'absence de structures de surveillance élaborées, bénéficia souvent de l'aide des organisations écologistes qui avaient désormais la possibilité de poursuivre le gouvernement devant la Cour européenne de Justice, dans le cas de non-respect des décisions communautaires. Des organisations, comme le World Wildlife Fund, Friends of the Earth, Greenpeace et la RSPB prirent une dimension internationale, l'avis de leurs experts servant souvent de caution de sérieux scientifique et d'indépendance et leurs nombreuses publications faisant autorité auprès des gouvernements.
Ce qui a fait la force des écologistes anglais, c'est également leur long passé de militantisme et le nombre de leurs adhérents et sympathisants. Des associations, comme le National Trust, la RSPB, les Wildlife Trusts, le World Wildlife Fund UK (Royaume-Uni), la Ramblers Association, Greenpeace, le Woodland Trust, Friends of the Earth et le Council for the Protection of Rural England, totalisent, à elles seules, plus de cinq millions d'adhérents. Leur efficacité s'explique aussi par leur organisation : bureaux régionaux, commissions de spécialistes, études sur le terrain, actions locales et nationales. La multiplicité des associations, cependant, est à la fois un atout et un handicap. La quasi-totalité des domaines touchant à la question de l'environnement peut ainsi être prise en compte, mais la poursuite d'objectifs parfois très proches met en concurrence certaines associations dans leur quête de pouvoir et de financement, et nuit à leur efficacité auprès du pouvoir politique et à leur image auprès du public.
Même si les relations se sont très sensiblement améliorées depuis les années 1980 entre les écologistes et les fermiers, ces derniers reprochent à certaines associations de ne souligner que les méfaits de l'agriculture et de ne pas suffisamment mentionner les efforts accomplis. Devant la complexité des questions environnementales et la nécessité de tenir compte aussi de la survie de l'agriculture et du développement rural, les écologistes ont cependant compris que leurs exigences étaient parfois irréalistes, qu'il fallait considérer l'environnement dans son contexte socio-économique et chercher davantage à expliquer et à convaincre plutôt qu'à imposer ou s'imposer. Ils ont adopté un discours plus conciliant et privilégient la coopération à la confrontation.

3.3. Une profession agricole victime de son image
Certains dossiers délicats et une presse, un peu trop souvent critique, font parfois apparaître le fermier anglais comme un privilégié jaloux de ses prérogatives, qui profite de l'argent du contribuable et pollue l'environnement.
Le principe des subventions agricoles est de plus en plus remis en cause. Pour Sean Rickard, ancien économiste à la NFU, contrairement à ce que prétend la profession, ces aides ne sont pas indispensables à l'agriculture et à l'environnement : elles servent plutôt à faire des fermiers des assistés et à maintenir le prix des terres agricoles à un niveau convenable, même en période de crise (1). Les subventions largement attribuées aux éleveurs suite aux diverses épizooties qu'a connues la Grande-Bretagne ont été souvent perçues comme une faveur spéciale dont n'ont jamais profité d'autres secteurs comme l'industrie minière ou automobile. Lors de la récente crise de fièvre aphteuse, en 2001, le montant des sommes versées aux éleveurs n'a pas manqué d'attirer les critiques, particulièrement vis-à-vis de certains gros éleveurs qui perçurent plus d'un million de livres d'indemnisation chacun : la photographie de l'un d'entre eux fut publiée dans le Sunday Times (2) du 5 août 2001 avec la légende " Tragédie rurale ou farce financière ? ".
Les critiques ne manquent pas de souligner également que, malgré les sommes énormes qui leur sont attribuées, les fermiers ne veulent pas de législations environnementales contraignantes. Pour les écologistes, si quelques exploitants font effectivement preuve de bonne volonté et de motivation, d'autres réclament le principe de la liberté de choix pour se mettre à l'abri des législations et continuer, comme par le passé, à détruire impunément l'environnement.
Qu'il s'agisse de la disparition d'espèces ou de la détérioration des milieux, l'agriculture est souvent désignée comme la principale coupable. La spécialisation et les pratiques intensives entraînent parfois un appauvrissement de la biodiversité. Le surpâturage et les remembrements sont à l'origine de la disparition de nombreuses haies et d'essences, et ont un effet néfaste sur les habitats et les paysages. Enfin, le drainage et l'irrigation sont souvent la cause de l'assèchement de nombreux sites et de la baisse du niveau de la nappe phréatique.
Plusieurs rapports d'organismes gouvernementaux ou indépendants ont fait état de la détérioration de certains sites protégés en regrettant que les dégâts ne soient pas toujours réparés et les amendes pas suffisamment dissuasives. Selon l'Association pour la protection des oiseaux - la Royal Society for the Protection of Birds (RSPB) -, le déclin du nombre de certains oiseaux est la preuve que les milieux n'ont pas été ou ne sont pas suffisamment protégés. En 2000, dans un document de travail (3), la Environment Agency a dressé un bilan sommaire des effets néfastes de l'agriculture sur l'environnement et la santé humaine ; elle a estimé à plus de deux milliards de livres, soit environ 208 livres par hectare de terres cultivées, le montant des réparations éventuelles de ces dégâts.
Les écologistes reprochent souvent aux fermiers de ne pas chercher à améliorer leurs pratiques pour un meilleur respect de l'environnement et de ne pas suffisamment coopérer avec le Farming and Wildlife Advisory Group, le Agricultural Development and Advisory Service, Linking Environment, Agriculture and Farming ou les Wildlife Trusts, organismes indépendants dont la compétence est reconnue par la profession agricole elle-même.
Enfin, bien que plusieurs sondages aient révélé que le consommateur anglais garde une assez grande confiance dans ce que produisent les fermiers, l'image de ces derniers a néanmoins souffert des crises récentes, en particulier celle de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), de 1987 au début des années 1990, avec ses conséquences sur la santé humaine - plus de cent personnes sont mortes de la maladie de Creutzfeldt-Jacob en Grande-Bretagne -, celle de l'épidémie de salmonellose, en 1996, de peste porcine, en 2000 et de fièvre aphteuse, en 2001.
Le fermier anglais doit aussi faire face à un malaise économique et social. En ce début de XXIe siècle, la profession se trouve face à une crise économique : depuis plusieurs années, les revenus agricoles sont en baisse. La situation financière de certains fermiers, en 2001, fut jugée préoccupante, les petites exploitations et l'agriculture de montagne étant les plus touchées. Les éleveurs ont connu les répercussions désastreuses de la crise de l'ESB, de la peste porcine et de la fièvre aphteuse. Les céréaliers ont été moins touchés par la crise, mais la baisse de leurs revenus a été également sensible.
À la crise économique s'ajoute un malaise social. Devant l'isolement des exploitants les plus retirés et le nouveau profil social des zones rurales façonné par l'émigration urbaine, le fermier a parfois le sentiment qu'il n'est plus un acteur essentiel du monde rural. En outre, la future réforme de la politique agricole commune laisse planer de grandes incertitudes quant à la survie de l'agriculture telle qu'elle existe actuellement. Selon certains économistes, les petites et moyennes exploitations ne seront bientôt plus compatibles avec les exigences d'une agriculture moderne.

3.4. Une profession agricole à la recherche de son identité
En plus des difficultés qui viennent d'être évoquées, l'émergence de nouvelles forces fait craindre à la profession une érosion de son pouvoir. Lorsque l'on parle du lobby agricole, il est traditionnellement fait référence à la CLA et à la NFU. Bien que ces deux organisations constituent toujours le noyau principal de la profession, la naissance ou la contestation d'autres mouvements viennent menacer cette hégémonie.
La question de l'abolition de la chasse au renard, par exemple, a mobilisé de nombreux opposants qui se sont ralliés à la Countryside Alliance. En mars 1998 et septembre 2003, cette jeune association fut à l'origine de ce que le lobby agricole n'avait jamais pu réaliser : faire défiler plus de 300 000 personnes dans les rues de Londres lors de deux manifestations qualifiées d'historiques par tous les médias. Même si de nombreux membres de la NFU et de la CLA adhèrent aussi à la Countryside Alliance et bien que le lobby agricole ne voie pas dans cette nouvelle association une concurrente directe, il n'en existe pas moins un certain malaise vis-à-vis d'une organisation dont la progression a été aussi rapide et le succès aussi immédiat, et qui milite également pour le développement rural et le maintien des services de proximité dans les villages, deux questions qui bénéficient davantage de la sympathie du public que la simple défense de l'agriculture.
D'autres syndicats agricoles existent depuis plusieurs années, comme le Young Farmers' Club, la Tenant Farmers' Association ou la Small Farmers Association, certains, plus récents, comme Farmers For Action, ont ouvertement critiqué la NFU, notamment à propos de la taxe sur les carburants, en 2000. Plusieurs autres se sont créés autour d'une filière particulière, comme celle des céréales, de la viande bovine, du lait ou de l'agriculture biologique.
Doit-on parler de la diversité du lobby agricole ou de l'affaiblissement de son pouvoir ? Si l'on compare cette situation à celle de la France, elle n'est pas sans rappeler ce qui s'est passé au sein de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles lorsque s'est créée la Confédération Paysanne en 1987, cette dernière regroupant actuellement 20% des agriculteurs français. Bien que la situation actuelle ne soit pas sans inquiéter la NFU, cette dernière ne veut pas parler de schismes, soulignant que les initiatives prises sont en général en complément ou en soutien de ses propres actions et que les membres de ces divers mouvements sont souvent également adhérents à la NFU. Il est sans doute trop tôt pour dire si ce nouveau phénomène changera les rapports de force au sein du lobby agricole et contribuera à l'affaiblir ou à lui donner une nouvelle impulsion.
Selon les médias britanniques, le lobby agricole n'a rien perdu de son influence, bénéficie toujours autant de la complicité bienveillante du gouvernement et parvient à sauvegarder ses intérêts. Le Times (4), par exemple, cite la question de la vaccination lors de la crise de la fièvre aphteuse, en 2001. Pour la commission scientifique du ministère de l'Agriculture et de nombreux vétérinaires, la vaccination des troupeaux pour éradiquer l'épizootie était préférable à l'abattage, qualifié de massacre inutile. Cette deuxième solution fut néanmoins choisie car les éleveurs craignaient de perdre des marchés dans les pays refusant l'importation d'animaux vaccinés.
Les fermiers, à l'inverse, considèrent qu'ils ne peuvent pas toujours compter sur le soutien sans faille du gouvernement ni espérer préserver les avantages dont ils ont bénéficié jusqu'ici. Ils déplorent également que la vigilance des mouvements écologistes et la pression médiatique fassent d'eux les mal aimés du public et que les lois nationales et européennes soient de plus en plus contraignantes. L'un des exemples récents qu'ils donnent pour illustrer la baisse de leur influence est le vote de la CROW Act, en 2001 : leur opposition à l'extension du droit de passage sur leurs terres et aux réglementations contraignantes n'est pas venue à bout de la détermination des écologistes et du gouvernement.

[R] En conclusion

Il est indéniable que l'agriculture européenne est en pleine mutation et que l'intégration des considérations environnementales dans la politique agricole est désormais inévitable. Même s'ils ne veulent pas apparaître comme les jardiniers paysagistes de la campagne, les fermiers anglais, par pragmatisme ou par conviction, ne veulent plus être considérés comme des producteurs uniquement mais aussi comme des acteurs de la protection de la nature. Ils mettent en avant les efforts accomplis récemment, en particulier le nombre croissant de contrats agri-environnementaux signés chaque année. Ce souci de coopération et la volonté affichée des écologistes de rechercher des solutions viables à la fois pour l'agriculture et l'environnement laissent espérer une meilleure collaboration entre deux partenaires qui ont jusqu'ici fait preuve de méfiance mutuelle.

L'article est repris, par l'auteur, de sa thèse de doctorat, soutenue en juillet 2002, à l'université du Maine.

Notes
(1) Préambule à la Conférence de FWAG, 16 novembre 1999, Birmingham, Communication non publiée.[VU]
(2) J. LEAKE, 2001. Cull makes 37 farmers millionaires. The Sunday Times, 05/08/2001.[VU]
(3) Environment Agency, 2000. Environment Agency consults on the impact of agriculture. 04/12/2000. En ligne à www.environment-agency.gov.uk/news/
117940?lang=_e&region=&projectstatus=&theme=&subject=&searchfor=agriculture%20environment&topic=&area=&month [VU]
(4) S. Jenkins , 2001. Farmers are making enemies of the townies. The Times, 21/03/2001.[VU]

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