• L'accord de Berlin se traduit par une moindre réduction des instruments de régulation des marchés. En premier lieu, par rapport aux propositions de la CE, les baisses des prix garantis sont ou plus faibles et étalées sur une période plus longue, ou différées dans le temps : - 15 % sur deux ans au lieu de - 20 % sur un an dans le cas des céréales, - 20 % sur trois ans au lieu de - 30 % sur trois ans dans le cas de la viande bovine, et - 15 % sur trois ans à partir de 2005/2006 au lieu de - 15 % sur quatre ans à partir de 2000/2001 pour le beurre et la poudre de lait écrémé.
  
  En second lieu, l'accord de Berlin assouplit certaines propositions de la CE qui avaient pour objectif de réduire le rôle du mécanisme dit de l'intervention (achats publics à des prix garantis). Le système des majorations mensuelles du prix d'intervention est ainsi maintenu dans le secteur des céréales et un rôle de soutien des prix de marché est redonné à l'intervention dans le secteur de la viande bovine, avec déclenchement des achats publics lorsque le prix moyen de marché est inférieur à 1560 euros par tonne.
  
  Enfin, le gel obligatoire des surfaces est à nouveau utilisé comme instrument principal de maîtrise de la production dans le secteur des grandes cultures céréales, oléagineux et protéagineux (COP). La CE proposait de conserver un programme de gel obligatoire des terres, mais elle ne lui conférait qu'un rôle potentiel de maîtrise de l'offre en fixant le taux de gel de base à zéro. L'accord fixe le taux de base à 10 % sur l'ensemble de la période 2000/2001-2006/2007, avec possibilité de réviser ce pourcentage en fonction des conditions de marché.

• L'accord de Berlin modifie sensiblement les montants et les modalités d'octroi des aides directes. Puisque les baisses des prix garantis sont plus faibles et/ou plus étalées dans le temps, les augmentations des aides directes de compensation sont également plus faibles et/ou plus étalées dans le temps : 63 euros par tonne en deux étapes au lieu de 66 euros par tonne en une seule étape pour les grandes cultures COP, 210 euros par animal en trois étapes au lieu de 220 euros par animal en trois étapes pour la prime spéciale aux taureaux, et 150 euros par animal en trois étapes au lieu de 170 euros par animal en trois étapes pour la prime spéciale aux bœufs. L'aide directe aux cultures protéagineuses est inchangée de façon à ne pas décourager la production dans le contexte d'une UE déficitaire en protéines. La prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes est revalorisée relativement aux propositions de la CE, de 180 euros par animal à 200 euros par animal. Cette augmentation traduit la volonté d'encourager l'élevage allaitant à l'origine d'effets externes positifs, notamment en matière d'occupation et d'aménagement de l'espace.
  
  Certaines propositions de la CE qui visaient à durcir et simplifier les conditions d'octroi des aides directes sont abandonnées ou assouplies. Le régime des surfaces de base spécifiques pour le maïs est conservé. Les Etats membres ont le choix entre deux mécanismes pour allouer la prime à l'extensification dans le secteur bovin, ou le mécanisme initialement proposé par la CE (100 euros par animal quand le facteur de densité de l'exploitation est inférieur à 1,4 unité gros bovins (UGB) par hectare de superficie fourragère), ou un mécanisme plus souple basé sur deux seuils de chargement (1,4 et 1,8 UGB par hectare de superficie fourragère) et deux montants de prime (80 et 40 euros par animal, respectivement). Enfin, la mesure horizontale (i.e., s'appliquant à tous les produits) de plafonnement ou de dégressivité du montant total des aides directes que pouvait percevoir un exploitant agricole est abandonnée. Toutefois, la mesure horizontale dite de modulation selon laquelle les Etats membres pourront réduire les montants des aides en fonction de la main d'œuvre employée sur l'exploitation, de la prospérité globale de l'exploitation (mesurée par la marge brute standard) et/ou du montant total des paiements, est maintenue.

Dans le secteur des cultures arables, l’unification des régimes de prix et d’aides compensatoires des OCM des céréales et des oléoprotéagineux regroupées depuis 1992, se poursuit par l’introduction d’un montant unique d’aide et afin qu’il n’y ait pas d’incitation particulière à opter pour une production au détriment d’une autre (découplage des aides accru par rapport aux décisions de production). Toutefois une aide directe complémentaire pour le blé dur et les protéagineux est maintenue. Contrairement à la réforme de 1992 focalisée essentiellement sur le secteur des céréales, la progression des aides directes qui va découler du nouveau régime sera relativement de moindre ampleur que dans le secteur animal. Un certain rééquilibrage du montant moyen des aides directes par hectare et par unité de travail va donc s’opérer entre les régions au profit de celles d’élevage.

Dans le secteur bovin, l'accord de Berlin modifie les montants et les modalités d'attribution des paiements supplémentaires. Selon les propositions de la CE, les Etats membres auraient disposé d'une enveloppe nationale à répartir entre les différents animaux primables (bovins mâles, vaches allaitantes, vaches laitières et génisses) selon des critères qu'ils auraient choisis. L'accord réduit considérablement le montant de ces enveloppes nationales (pour l'année 2002, de 1936 millions d'euros à 493 millions d'euros). Pour la France et toujours pour l'année 2002, l'enveloppe nationale diminuerait de près de 300 millions d'euros (de 390 millions d'euros à moins de 94 millions d'euros). En contrepartie, une prime à l'abattage d'un montant de 80 euros par animal pour les bovins adultes et de 50 euros par animal pour les veaux est introduite. Ces modifications correspondent, d'une part à un encouragement de la production de veaux, d'autre part à une diminution de la mise en œuvre du principe de subsidiarité (principe qui veut que les Etats membres peuvent choisir comment mettre en œuvre certaines mesures).

Dans le secteur laitier, le report de la baisse des prix d'intervention du beurre et de la poudre de lait écrémé à partir de la campagne 2005/2006 s'accompagne d'un report à la même date de l'augmentation des quotas laitiers. Cependant, cinq Etats membres (l'Espagne, la Grèce, l'Irlande, l'Irlande du Nord et l'Italie) bénéficient d'une hausse immédiate, répartie sur deux campagnes, des droits à produire. Au total, relativement aux propositions de la CE, l'accord favorise les cinq pays mentionnés ci-dessus en leur accordant des quantités de quotas supplémentaires.

En ce qui concerne le développement rural et les mesures dites " horizontales ", il apparaît que les encouragements des rôles environnemental et territorial de l’agriculture européenne sont insuffisants. L’objectif d’une agriculture plus respectueuse de l’environnement et contribuant positivement à l’aménagement du territoire est certes accepté par tous mais il reste multiforme, diffus, et son acuité est perçue comme relevant d’un plus long terme que les contraintes de " marché " et les échéances des prochaines négociations commerciales multilatérales.

3) PAC 2000 : un pas vers un accord à l’Organisation Mondiale du Commerce ?

• Les aides directes de la réforme Agenda 2000 ne sont toujours pas suffisamment déconnectées des productions pour être classées dans la boite verte de l'Accord agricole de l'Uruguay Round (AAUR). Elles seront vraisemblablement contestées à l'occasion du nouveau cycle des négociations agricoles multilatérales à l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC).

• Selon le Commissaire européen à l'agriculture F. Fischler, "il doit être clair pour tous nos partenaires que le résultat de l'Agenda 2000 n'est pas une offre d'ouverture de l'UE pour les négociations de l'OMC, mais présente bien la politique avec laquelle l'issue des négociations devra être compatible" (Agra Presse hebdo, n° 2709, 26 avril 1999, p. 15). L'UE devra se défendre pour que cette position soit acceptée, en premier lieu parce l'exception de la boite bleue pourrait être remise en cause obligeant alors l'UE à revoir les modalités de versement des aides compensatrices de façon à que ces dernières puissent être rangées dans la boite verte, en second lieu parce que les possibilités d'accès au marché seront vraisemblablement augmentées, notamment sous la forme de quotas tarifaires d'accès minimum plus élevés et non discriminants entre pays, enfin parce que les baisses des prix institutionnels pourraient être insuffisantes pour respecter les engagements de réduction des subventions à l'exportation.

• Les politiques agricoles doivent aujourd'hui être conçues dans la perspective d'intégrer au mieux les objectifs économiques pour un secteur économique privé qui ne peut pas ignorer les signaux de marché, i.e., les prix mondiaux, et les objectifs d'aménagement du territoire, de gestion de l'espace, de protection de la nature, de maintien de la biodiversité, etc., biens publics mal valorisés par le marché. Ces objectifs sont ceux de la nouvelle politique agricole commune qui cherche à promouvoir un modèle agricole basé sur la reconnaissance des rôles économique, environnemental et territorial des agriculteurs. Mais l'UE doit encore convaincre ses partenaires commerciaux à l'OMC de la "légitimité" de ce modèle. Ceci sera d'autant plus facile que les instruments d'intervention sur les marchés auront des effets de distorsion sur la production et les échanges faibles. L'UE doit compléter la politique actuelle par des mesures visant explicitement à encourager les fonctions positives non marchandes des agriculteurs et à réduire l'instabilité des revenus. De telles mesures ne devraient pas être (trop) contraintes par l’AAUR qui autorise plusieurs catégories d’aides pour des objectifs différents du strict soutien des revenus agricoles. La marge de manœuvre est potentiellement importante et il convient de l'exploiter.

Source :
Gohin A., Schmitt H. et Le Mouël C. (INRA-ESR, Rennes), Les principales dispositions de la réforme Agenda 2000 de la politique agricole commune - INRA Mensuel N°99, novembre 1999.

Pour en savoir plus :
Desquilbet M., Gohin A., Schmitt H., 1999, La réforme Agenda 2000 de la politique agricole commune : une perspective internationale. Economie et Statistique, N°329-330, septembre-octobre 1999.

Gohin A., Gorin O., Schmitt H., Le Mouël C., Les propositions Agenda 2000 de réforme de la politique agricole commune et le projet de loi d'orientation agricole en France : quel modèle agricole pour demain ? INRA Mensuel n° 99, octobre-novembre 1998, p. 32-38.