Mieux comprendre l'actualité > la Politique Agricole Commune (PAC)
Claude Roger,
Avril 2002
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Le contexte international et communautaire ouvre à nouveau le débat sur les finalités de l'intervention publique en agriculture. Il fait des deux ou trois ans qui viennent une période potentiellement déterminante pour l'avenir du modèle agricole européen, de ses méthodes de production et de sa régulation par la Politique Agricole Commune (PAC). L'horizon des prochaines négociations à l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) se double pour l'Europe de celui de l'élargissement à l'Est . Il convient d'ajouter les raisons internes aux changements, en premier lieu les crises de la " vache folle ", de la dioxine comme de la fièvre aphteuse, qui remettent en cause le modèle productiviste suivi jusqu'alors. Parallèlement, l'incitation à de nouvelles options agricoles plus respectueuses de l'environnement, des territoires et des hommes, en un mot plus durables, implique une répartition différente d'un budget par ailleurs peu extensible et dont le financement pose toujours problème. Il est probable que le cadre de la PAC défini pour 2000/2006 par l'Accord de Berlin sera remis en question, au moins partiellement, avant 2006, c'est-à-dire lors de l'examen dit à mi-parcours de 2003. Il n'est pas facile de définir précisément les orientations qui seront prises à cette stade. Beaucoup d'observateurs s'accordent sur la nécessité d'un nouveau " contrat social " entre l'agriculture et la société. Un mot d'ordre émerge : produire mieux en termes d'emploi, de pratiques agricoles, de qualité et de sécurité des aliments. Mais aucun scénario ne s'impose pour le moment tant les intérêts entre Etats membres et à l'intérieur des Etats sont divergents et conflictuels. Au niveau international, l'Union Européenne a obtenu à Daho que le débat reste ouvert et que la négociation s'ouvre sans préjuger de ses résultats mais elle apparaît bien isolée si elle campe sur ses positions.
Sources et pour en savoir plus
1. UNE NOUVELLE REFORME DE LA PAC, DE PLUS EN PLUS INCONTOURNABLE
Depuis près de vingt ans, les effets contraires de la PAC sont régulièrement dénoncés : coûts pour la collectivité, distorsions de concurrence, inégale répartition des soutiens, incitations à la spécialisation et à la concentration foncière, élimination continue de producteurs, atteintes à l'environnement, etc., pour ne citer que les critiques les plus courantes. La PAC soulève en fait deux grands types de reproches qui, en fin de compte, rassemblent tous les acteurs autour du dossier récurrent de sa réforme : i/ une critique " libérale " qui voit dans la PAC un carcan qui freine les avantages censés être apportés par la libéralisation des échanges et qui prône donc la levée des obstacles et autres instruments distorsifs de concurrence, soit très concrètement, l'ouverture des marchés et la compensation (éventuelle) des pertes de revenus des producteurs par des aides directes aussi découplées que possible des conditions de marché de façon à ce qu'elles n'aient pas d'impacts sur les volumes produits et échanges ; ii/ une critique " sociétale " qui remet en cause la logique du productivisme excessif des modes de production dominants et qui réclame d'une part, la diminution des aspects négatifs (économiques, sociaux, environnementaux, etc.) engendrés par de telles pratiques et d'autre part, l'accroissement de l'offre de biens publics et d'externalités positives .
1.1 Les précédentes adaptations de la PAC
Depuis sa création au début des années 1960, la PAC a été plusieurs fois réformée, avec plus ou moins d'intensité selon les années.
·Dans les années 1980, des mesures radicales, aussi bien au niveau budgétaire qu'en matière de maîtrise de la production, ont été adoptées pour tenter de remédier à une situation de marchés de plus en plus excédentaires et à la croissance exponentielle des dépenses qui en résultait, compte tenu des mécanismes de soutien et de protection alors utilisés. Dès cette époque, la Commission Européenne (CE) appelait les Chefs d'Etats et de gouvernements à réorienter le secteur agricole et la PAC vers un modèle plus " soutenable " économiquement, socialement et écologiquement. Mais il faudra attendre les années 1990 pour entamer une refonte de la PAC.
La gestion de l'agriculture européenne va subir une profonde mutation sous l'effet conjugué de l'application de la réforme de la PAC décidée en mai 1992 et de l'entrée en vigueur de l'Accord Agricole de l'Uruguay Round (AAUR) en 1995. Le changement majeur réside dans le passage partiel d'un régime de soutien des revenus agricoles fondé sur les prix à un système basé sur des aides directes assises sur les facteurs de production, terre et bétail. Quelques mesures agri-environnementales sont introduites mais encore très timides et pour un budget très modeste en comparaison des sommes toujours allouées pour la gestion des marchés et le soutien des revenus.
Le régime actuel adopté au Sommet de Berlin en mars 1999, après des négociations difficiles, poursuit l'évolution de la PAC en faveur de la satisfaction d'un certain nombre de contraintes et d'objectifs en faveur de l'environnement, de la qualité, ... bref des " nouvelles attentes de la société ". En particulier, il fait, au moins dans les principes, de la politique de développement rural le second pilier du modèle agricole européen. Dans la forme, c'est essentiellement un pas de plus, qu'on jugera pas assez ou trop important selon ses convictions et intérêts, dans les directions prises en 1992.
1.2 Vers un nouveau modèle agroalimentaire européen ?
Changement après changement, un " principe de durabilité " a mûri au niveau de la CE depuis le début des années 1980 à l'occasion d'un premier " Livre vert " pour l'agriculture, puis avec la réforme de 1992, enfin avec le volet agricole de l'Agenda 2000 en prônant, au moins en théorie, la durabilité écologique, sociale et économique du modèle agroalimentaire européen. Ce dernier est articulé autour de quatre axes : i/ la garantie d'une alimentation en quantité, qualité, diversité et typicité ; ii/ l'occupation et la valorisation du territoire ; iii/ la maîtrise des principales nuisances ; iv/ la valorisation des ressources paysagères et récréatives. Pour de nombreux observateurs et acteurs, le contexte d'aujourd'hui aussi bien externe qu'interne, est favorable à une réforme en profondeur de l'agriculture européenne et de sa politique agricole.
Une pression des partenaires commerciaux à l'OMC. Il est difficile pour l'UE de défendre simultanément la " préférence communautaire " (protection contre les importations) et sa " vocation exportatrice ", du moins pour des biens de base faiblement transformés. Le modèle européen de politique agricole aujourd'hui appliqué est donc difficilement négociable à l'OMC sans de substantiels ajustements. Une possibilité serait d'accepter l'idée selon laquelle l'UE est comparativement moins bien placée que d'autres pour produire des biens agricoles de base en grandes quantités (en tout cas, dans les conditions actuelles de production et de marché). La division internationale du travail suggérerait alors de recourir au marché mondial à des prix plus bas, donc au profit du consommateur. Une telle option reviendrait à renier quarante ans de PAC, à oublier que l'agriculture fait partie du patrimoine (historique, culturel, etc.) de l'Europe, à " désarmer unilatéralement " et ainsi se mettre sous la menace de l'arme alimentaire dans les mains de quelques exportateurs seulement, etc. Une autre possibilité serait de poursuivre la logique du modèle actuel, notamment de maintenir des barrières significatives et contraignantes à l'entrée et de conserver une politique de subventions aux exportations. Cette alternative serait naturellement combattue à l'OMC et reviendrait à isoler l'UE, à en faire une " citadelle assiégée ". En outre, elle n'est possible que si les consommateurs, contribuables et citoyens européens acceptent d'en financer les coûts élevés.
Tenir compte des reconfigurations internes en cours. La décennie 1990-2000 a été celle des ruptures, entre autres : i/ le monde agricole est aujourd'hui minoritaire même dans le monde rural ; ii/ son identité professionnelle est à reconstruire : après la forte image du couple-exploitant des années 1960 qui avait succédé au modèle patriarcal, puis celle de l'entrepreneur-exportateur des années 1980, l'exploitant agricole est de plus en plus soit solitaire, soit inséré dans des formes d'exploitations sociétaires complexes depuis qu'une large part, croissante, de la Surface Agricole Utile (SAU) en France et en Europe, est détenue ou gérée sous une forme sociétaire ; iii/ la rupture entre le consommateur et l'agriculteur est profonde dans les deux sens ; iv/ enfin, les " crises " récurrentes, qu'elles soit d'ordre sanitaire (vache folle, fièvre aphteuse, affaire de la dioxine, hormones), financier (refus français de cofinancement du budget et refus allemand d'augmenter sa contribution au budget européen) ou moral (" contestation des dérives productivistes ") ont fissuré les traditionnelles alliances entre partenaires et acteurs. Mais depuis l'adoption de l'Agenda 2000, plusieurs Etats membres (Italie, Portugal, France et surtout Allemagne) ont exprimé de nouvelles options stratégiques révélant une convergence de préoccupations budgétaires, sanitaires et environnementales favorables à une réouverture du dossier de la réforme de la PAC avant 2006.
2. LES TROIS VOIES POSSIBLES DE REFORME DE LA PAC
Il est possible de raisonner sur la base de trois trajectoires extrêmes de réforme de la PAC que l'on peut résumer de la façon suivant : le désengagement, l'ajustement progressif ou la réorientation radicale.
2.1 La suppression de la PAC
Même si certains Etats membres (Suède, Italie ou Pays-Bas) ont profité du renforcement de l'importance de l'échelon communautaire pour diminuer celle du niveau national, aucun pays, même parmi les plus favorables à la libéralisation des échanges, n'envisage sérieusement la suppression pure et simple de la PAC. La " renationalisation " de la PAC est également refusée par une majorité de pays, dont la France, même si elle tend à être défendue par des pays tels que la RFA.
Déconnecter l'agriculture des réalités du marché conduit à des coûts de production excessifs et à une moindre compétitivité internationale. Cependant, le retour aux seules lois du marché, parées de toutes les vertus, n'est pas la panacée car même s'il est efficace à court terme, le marché ne l'est pas sur le long terme. Les objectifs traditionnels et nouveaux des politiques agricoles exigent toujours une intervention publique : soutien des revenus agricoles, stabilisation des marchés, sécurité alimentaire (sécurité d'approvisionnement et sécurité sanitaire), développement rural et aménagement du territoire, fourniture et rémunération des biens publics produits (offerts) par les agriculteurs, etc. L'encadrement de l'agriculture depuis quarante ans par les textes (règlements) et les hommes (corps de l'Etat, ingénieurs/techniciens, interprofessions, etc.) reste déterminant dans la dynamique productive. L'imbrication d'intérêts multiples et la gestion quotidienne des affaires ont eu tendance à faire passer au second plan les conséquences sociales et environnementales des politiques suivies. La puissance publique a aujourd'hui pour mission de corriger ces dysfonctionnements, ce qui exige une intervention. Une éventuelle nouvelle réforme de la PAC ne signifie en rien sa fin immédiate et les instruments classiques sont loin d'être périmés, notamment pendant la nécessaire transition qui inévitablement ne peut pas être courte.
2.2 L'ajustement progressif de la PAC
Un des rôles traditionnellement dévolu à la puissance publique est d'accompagner les évolutions lorsque l'environnement économique se modifie (changements des conditions de marché ou changements des objectifs). La PAC a dû être réformée depuis 1992, tout autant sous la contrainte externe de l'OMC que sous celle de la satisfaction des " nouvelles " attentes du consommateur et du citoyen européen. Demain, l'ensemble des défis et contraintes exigera de réduire, voire supprimer, certaines modalités d'intervention et simultanément d'introduire de nouvelles formes de régulation.
L'UE ne pourra pas s'abriter derrière une demande sociétale pour défendre (en tout cas, pas aux niveaux actuels) ses instruments traditionnels de soutien et de protection ou sa vocation exportatrice facilitée par des subventions à l'exportation. Les soutiens octroyés par des mesures trop couplées aux volumes produits devront diminuer et être remplacés par des politiques plus découplées. Ceci aura pour résultat de moins isoler le marché européen du marché mondial. Il faudra donc compléter le dispositif par des mesures de stabilisation (des revenus, des prix, des marchés , etc.) qui restent encore largement à définir.
Il est plus que vraisemblable que les subventions à l'exportation seront à nouveau diminuées à l'occasion du prochain Cycle du Millénaire à l'OMC . Les restitutions variables utilisées par l'UE sont donc " menacées ". Certes, un des objectifs de l'UE sera de ne pas limiter l'engagement à réduction aux seules restitutions, en incluant toutes les autres formes d'aides aux exportations (en premier lieu, les crédits à l'exportation utilisés par les Etats-Unis). Mais l'UE devra avoir une position cohérence avec ses déclarations quant aux rôles environnemental, territorial et social des agriculteurs. C'est une condition nécessaire de crédibilité, interne et externe, de son discours. Il est clair qu'un des enjeu de la négociation internationale sera la classification des mesures de soutien dans les trop fameuses boites, plus généralement la définition des règles de classement dans les boites orange (mesures interdites), verte (mesures autorisées) ou bleue (mesures autorisées temporairement). De manière générale, l'UE doit parvenir à ce que les instruments qu'elle utilisera pour promouvoir son " modèle " soient acceptées par nos partenaires commerciaux pour de pas être l'objet d'attaques récurrentes à l'OMC.
Un simple ajustement de la PAC visant à satisfaire les engagements
internationaux à l'OMC, préparer l'élargissement
à l'Est, respecter les contraintes budgétaires et résoudre
(entre autres) la crise du secteur bovin ne sera donc sans doute pas suffisant
pour assurer sa légitimité auprès des citoyens-consommateurs-contribuables.
La PAC de 1962 n'est pas morte, mais elle ne suffit plus. C'est donc bien
un renouvellement profond qui s'impose pour répondre aux "
nouvelles " attentes de la société.
2.3 Une réforme radicale
La fréquence et l'intensité des débats concernant l'agriculture et l'espace rural comme l'ampleur des réformes engagées ces dix dernières années, confirment l'épuisement des références intellectuelles qui fondaient le développement agricole depuis la dernière guerre : l'augmentation constante des volumes produits n'est plus d'actualité ; le modèle productif associant la modernisation des techniques et la restructuration des exploitations est contesté ; l'intervention publique sur les marchés est condamnée par l'OMC. Un nouveau modèle européen agro-alimentaire et de développement rural se dessine donc. Le problème à résoudre peut être posé dans les termes suivants : comment imaginer une nouvelle politique agricole européenne en tirant les leçons du passé et de ce que certains nomment la crise agricole qui traduit, au-delà du problème spécifique de la vache folle, une prise de conscience environnementale et consumériste ?
Trois axes de réforme. La prochaine réforme de la PAC pourrait être guidée par trois objectifs principaux, 1/ la solidarité et la cohésion sociale, 2/ la satisfaction des " nouvelles " attentes des consommateurs et des citoyens, et 3/ la rémunération des services publics assurés par les agriculteurs. En l'absence de marché, il est admis que l'Etat rémunère les agriculteurs pour les aménités qu'ils produisent et que souhaite la société. Il peut donc définir des mécanismes incitatifs plus efficaces que les seules contraintes réglementaires pour garantir l'effort de qualité et de durabilité que demande la société. Ceci permettra de légitimer la nouvelle politique agricole en interne.
Une période transitoire. Un des obstacles à l'approche de la CE réside dans certaines oppositions aussi bien au sein du monde agricole qu'entre les Quinze et avec nos principaux partenaires commerciaux. Pour le contourner, il faudra vraisemblablement globaliser les changements et non agir au coup par coup. Mais il subsistera une période transitoire au cours de laquelle les références habituelles disparaissent sans que de nouvelles soient encore stabilisées. La substitution des instruments traditionnels de soutien de revenus au centre du dispositif de soutien à l'agriculture, par des systèmes d'aides plus découplées, par des instruments contractuels soumis à des éco-conditionnalités comme le préfigurent les CTE et par l'instauration d'une dégressivité temporelle et d'une modulation des aides pourraient régler simultanément les questions d'équité dans la répartition des aides et d'incitation à la fourniture de services environnementaux. Un tel changement de cap soulève de nombreux obstacles politiques, techniques et budgétaires qui nécessiteront une transition maîtrisée mais simultanément des signes clairs et significatifs en sa faveur...
* * *
Longtemps symbole de l'unité européenne, le dossier agricole a été également le moteur et le banc d'essai de la construction européenne en Communauté Economique Européenne (CEE, devenue l'UE). De moins en moins unanimement accepté, il est devenu au fil des temps un frein à son expansion et une source de conflits aussi bien budgétaires que politiques. Il pourrait à nouveau participer à l'élaboration d'une philosophie politique, économique et sociale propre à l'Union Européenne en alliant dans son modèle agricole, un certain libéralisme économique et la responsabilité sur le long terme, gage préliminaire d'un développement durable. Une reconfiguration de grande ampleur soulèvera de nombreuses difficultés mais refuser de l'envisager ne ferait que les augmenter au fil du temps et reviendrait à nier les atouts de l'agriculture européenne qui rendent possible une réorientation profonde : i/ la diversité des systèmes de production, des produits et des terroirs, arme contre la banalisation des produits ; ii/ la diversité des systèmes productifs développés par les agriculteurs à l'intérieur de chaque filière parallèlement au modèle intensif, source d'expériences alternatives ; iii/ le maintien d'une bonne et forte image intérieure et extérieure des produits européens, garant de l'existence de débouchés solvables ; iv/ la preuve administrée à plusieurs reprises de la capacité de réactivité et d'organisation du monde agricole sur un projet motivant.