Mieux comprendre l'actualité > Analyse de risque et principe de précaution
Claude Roger, mars 2000
D’abord issue de la montée des préoccupations environnementales du début des années 1980 et fortement relayée par les médias, l’angoisse du public et des consommateurs, principalement en matière de sécurité sanitaire des produits alimentaires, s’est alimentée des progrès de la connaissance comme des incertitudes scientifiques. Mais le concept de risque diffère selon les pays et les instances internationales : il peut n’être que sanitaire mais aussi social, économique ou culturel ; il peut être scientifiquement démontré et donc à gérer, ou simplement suggéré par un faisceau de présomptions et donc à prévenir. Une " culture de la précaution " s’est particulièrement développée en France ces dernières années, ce qui n’est pas le cas chez tous ses partenaires commerciaux ni reconnu par les règles de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Toutefois et au nom d’un " principe de précaution " de plus en plus fréquemment invoqué, le traitement des questions globales qui se posent aux communautés nationales (biotechnologies, sécurité sanitaire, etc.) et internationales (réchauffement climatique, biodiversité, etc.) comme les nouvelles relations entre science, progrès technique et société, intègrent souvent dans les processus de décision publique, des expertises de plusieurs disciplines et des contributions des différents acteurs sociaux et économiques. L’interface de la connaissance et de la prise de décision politique s’en trouve donc modifiée.
1. RISQUE ET PRINCIPE DE RESPONSABILITE
1.1 Le risque : une construction sociale
Par delà le risque aléatoire (tremblement de terre) ou le risque intentionnel (attentat), la notion de risque renvoie aux catastrophes ou aux dangers dont les hommes entendent se prémunir ou porter remède. Mais si pendant longtemps la nature a été infiniment plus puissante que l’homme, le pouvoir de faire et défaire de ce dernier lui donne une part de responsabilité dans ses maux : sociaux par leurs effets, les cataclysmes ne sont pas entièrement naturels par leur cause et l’homme serait un des principaux auteurs des maux qui l’affectent. La définition classique de la responsabilité est celle d’une imputation qui établit ex post une relation de causalité entre un acte (attribué à un auteur) et ses conséquences. Elle s’étend à une responsabilité par anticipation relativement à un être ou un objet dont on doit prendre soin longtemps (nature, survie humaine).
Le concept de risque est donc difficile à définir car c’est aussi une construction sociale où s’intriquent étroitement le naturel, le technique, le politique et le social, et où une rationalité scientifique s’inscrit dans l’espace politique. Les médias y jouent un rôle fondamental : le grand public ne se serait pas particulièrement intéressé à l’épidémiologie de l’Encéphalite spongiforme bovine (ESB ou " maladie de la vache folle ") avant que les médias fassent leurs titres sur les suspicions en matière de sécurité sanitaire de la viande bovine.
1.2 Différentes conceptions de l’analyse de risque
Tout serait simple s’il appartenait au savant d’évaluer le risque et au politique de prendre la décision qui permet d’y faire face. Mais le savant ne possède pas tout le savoir scientifique des effets futurs des actions actuelles, tant ceux des technologies incriminées que ceux des éventuelles propositions de solution.
Une première approche considère que, lorsque le risque potentiel paraît grave et puisque le mal est plus visible que le bien, il faut retenir le scénario du pire et donc s’abstenir de toute action risquant de le provoquer. Le politique va alors s’interdire d’agir pour ne pas se fonder sur la seule peur mais ce principe politique n’est pas très efficace : soit il interdit le développement de toute activité humaine, soit il continue comme auparavant bien qu’il ait été averti d’un risque potentiel encouru.
Dans une seconde conception, la plupart des scientifiques réduisent l’approche du risque à une évaluation de sa probabilité, et éventuellement de sa gravité. Cette approche ne résout pas toutes les difficultés comme l’exemple du tabac le montre : malgré les informations alarmantes connues pour leur santé, les fumeurs perdent la conscience concrète de s’exposer à un danger potentiel, le risque choisi n’étant pas perçu de la même façon que le risque provoqué par d’autres. Toutefois elle est largement utilisée dans divers domaines (dont la santé humaine).
La pratique courante, en particulier dans les instances internationales, consiste dans une première phase à identifier sur la base d’études scientifiques incontestables, les dangers, leurs formes, leurs seuils et probabilités d’apparition. La seconde phase, celle de la gestion du risque, établit les modalités selon lesquelles le risque peut être ramené à un niveau acceptable - y compris, en tenant compte de considérations économiques éventuellement. Mais le degré de risque acceptable varie selon les pays. Ainsi en matière de sécurité sanitaire des aliments et par rapport aux Etats-Unis, la France et l’Europe accordent une place moindre à ces procédures pour privilégier une plus grande maîtrise technique du risque. Dans la culture nord-américaine, les entrepreneurs prennent des risques dont ils seront éventuellement tenus responsables ; en Europe, au nom d’un " principe de précaution " plus fréquemment invoqué, le politique s’arroge un rôle de prévention des dégâts potentiels, même au prix d’une limitation de la liberté des entrepreneurs.
2. LE PRINCIPE DE PRECAUTION
2.1 Définition
Le principe de précaution (ou de prudence) est une règle de décision politique en l’absence de certitudes scientifiquement établies sur les phénomènes sous-tendant un risque et ses conséquences. Selon ce principe, des actions de prévention sont légitimes lorsqu’il parait justifié de limiter, encadrer ou empêcher certaines actions potentiellement dangereuses, sans attendre que leur danger éventuel soit scientifiquement établi de façon certaine. Deux versions du principe coexistent selon que son application est impérative ou selon que la précaution n’est qu’un critère partiel de décision, complété par d’autres éléments
Selon la première acception, défendue par des groupes de pression tels que Greenpeace, la règle est l’abstention en fonction de trois critères : la référence au dommage zéro, la nécessité d’éviter le scénario du pire et l’inversion de la charge de la preuve. Cette règle est, en pratique, inapplicable car d’une part, elle empêche toute action et bloque les discussions puisqu’il n’y aura jamais ni certitude absolue ni dommage zéro et d’autre part, en situation d’incertitudes scientifiques, il y a controverse et donc plusieurs scénarios du pire difficiles à hiérarchiser.
Selon la version faible du principe de précaution, l’absence de certitudes compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque. D’autres critères de décision interviennent alors dans une procédure de justification de la décision à prendre : la délibération, le débat public, une comparaison des coûts et avantages attendus des mesures de protection envisagées, etc. Ici, ce que l’on tente d’éviter ce sont les conséquences d’une application totale du principe sur le déroulement des activités sociales pour laisser se développer l’innovation technologique à son rythme mais sous contraintes.
Le principe de précaution soulève la question de l’incertitude et du risque dans une société, sans pour autant fournir de solution. Il s’applique dans l’espace politique en fonction des connaissances scientifiques du moment et peut donc être étroitement soumis à ses contraintes. Son application peut même marquer la fin de l’obligation d’assumer le risque collectivement au profit de l’inaction politique pour ne pas déranger ou au profit de la recherche d’une imputation de la faute et de " l’ouverture de parapluie " pour s’en protéger.
2.2 La mise en application du principe de précaution
Le principe de précaution n’est pas à proprement parler un principe juridique car il peut difficilement fournir des prescriptions et des interdits sanctionnés par une loi. Très à la mode depuis ces dernières années, il était en fait mis en œuvre depuis longtemps par exemple en toxicologie, où par prudence, les seuils de tolérance sont fixés à des niveaux bien plus faibles que les doses de toxicité. Cependant, il est devenu un principe pour fonder une politique qui guide l’action ex ante. A ce titre, il peut être relayé sur le plan réglementaire et il est reconnu par plusieurs textes de droit international, européen et français.
Depuis la Convention de Vienne de 1985 pour la protection de la couche d’ozone et le rapport Brundtland sur le développement durable de 1987, le principe de précaution fonde le droit international de l’environnement. Un nouveau pas vient récemment d’être franchi par les 128 pays signataires de la Convention Biosécurité du Traité de Montréal le 29/01/2000 : ce protocole est appelé à faire jurisprudence en matière de précaution, de circulation et d’importation, d’étiquetage et d’information préalable à propos des organismes et produits ayant subi des modifications génétiques. En particulier, les pays importateurs auront désormais le droit de refuser l’importation de ces produits sur leur territoire au titre d’un principe de précaution défini au sens large (risque sanitaire, économique, social et culturel) alors que les règles de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) ne le reconnaissent pas.
Un des enjeux du " Millenium round " à l’OMC sera clairement de savoir ce qui pourra être pris en compte dans l’analyse de risque. En effet, les normes nationales, les règlements sanitaires ou ceux relatifs à l’environnement sont souvent utilisés comme des barrières non tarifaires aux importations des produits agro-alimentaires. Or les accords commerciaux internationaux actuels et l’Organe de Règlement des Différents (ORD) au cœur de l’OMC, s’appuient sur des normes internationales qui reposent sur la détermination d’un niveau acceptable de risque, basé sur les seuls effets prouvés sur la santé humaine. Un Etat désireux de réglementations nationales plus sévères que les normes internationales ou désireux de faire reconnaître ses divergences de perception et d’approche du risque doit donc le justifier par les " preuves scientifiques disponibles " sans introduire le principe de précaution ou d’autres considérations économiques, sociales, ou culturelles.
En matière de précaution, les Etats Unis se fondent soit sur la détermination d’un niveau de risque acceptable par des seuils de tolérance scientifiquement établis, soit sur l’impossibilité de démontrer scientifiquement l’existence d’un risque en fonction de ce qui est techniquement et économiquement possible de faire à un moment donné. En Europe où, comme on l’a vu, la " culture du risque " est différente, le principe de précaution a été appliqué pour la première fois en 1990, non sur un produit mais à des modalités techniques de production, dans le cadre d’une directive interdisant la dissémination d’OGM sans autorisation préalable. Par contre et dans le souci de parvenir à un consensus entre les divers Etats membres, l’UE met souvent en place des règlements et des contrôles en de ça de ce que voudrait le principe de précaution, comme le montre depuis 1996 la difficulté d’établir des normes communes sur les abats de bovins potentiellement à risque.
En France, à la suite des " affaires " successives de l’amiante, de la " vache folle " et du " sang contaminé ", le principe de précaution tend à s’imposer comme une nouvelle référence collective. Même s’il n’est pas au sens strict une composante de la réglementation, il occupe une place plus grande que chez nos partenaires depuis son introduction dans le droit positif français en 1995 dans le cadre de la loi par la loi Barnier relative au renforcement de la protection de l’environnement. L’attrait du public pour ce concept a débouché sur une " conférence citoyenne " qui a fourni les arguments à des associations pour obtenir du Conseil d’Etat fin 1998, le maintien provisoire de l’interdiction de commercialiser un maïs transgénique.
Les conférences citoyennes ou de consensus ont été lancées au Danemark il y a une dizaine d’années en s’inspirant d’une procédure créée aux Etats-Unis quelques années auparavant. Elles sont destinées à préparer les débats parlementaires sur les choix technologiques en plaçant les citoyens au centre d’un processus d’évaluation publique et contradictoire. Le dialogue entre un panel de citoyens et de scientifiques au cours de conférences publiques s’étend sur plusieurs jours. C’est une procédure qui vise à faciliter l’expression des questions et des craintes de la société face à des experts, et en même temps qui vise à provoquer une confrontation entre les savoirs des experts et les valeurs sociales. Sa pratique tend à se généraliser en Europe et la France l’a donc inaugurée en juin 1998 à propos des organismes génétiquement modifiés (OGM).
Un des facteurs de l’évolution des modes de décisions publiques, outre les conséquences des interdépendances internationales et la complexité croissante des problèmes politiques et sociaux à résoudre, est l’importance prise par l’expertise scientifique : les décideurs publics cherchent à fonder - à légitimer - leurs décisions sur les connaissances et les avis des scientifiques et de leurs communautés. Un vaste champ d’expertise pour l’élaboration et la discussion des normes nationales et internationales dans le domaine agro-alimentaire est ainsi ouvert puisqu’il n’y a consensus ni sur ce qu’est un risque justifiable, ni sur les seuils de risques acceptables, ni sur les méthodologies de leur détermination.
3. VERS UNE NOUVELLE INTERFACE CONNAISSANCE/PRISE DE DECISION ?
En France, les sciences exactes et humaines - en particulier l’économie - sont de plus en plus souvent appelées à fournir des éléments de la décision publique dans de nombreux domaines : à l’évidence pour la gestion des " crises " sanitaires ou environnementales des années récentes, mais aussi dans des situations de choix stratégiques sur les innovations technologiques (choix des filières d’énergie, choix en matière de biotechnologies, etc.). Certes un consensus règne sur le fait que l’intervention de l’expertise doit être séparée formellement de la prise de décision. En pratique les frontières entre l’avis des experts et le choix public sont moins nettes et il est parfois difficile de savoir qui prend réellement la décision et qui en assume la responsabilité.
3.1 Une nouvelle responsabilité sociale des scientifiques ?
Le SIDA et les premières craintes liées au sang contaminé ont révélé deux attitudes face à un risque potentiel. La première, celle des " rationnels théoriciens optimistes " pour reprendre la terminologie de C. et R. Larrère (voir Source), correspond à ceux qui proposent d’attendre des résultats sûrs pour prendre des décisions, qui préfèrent faire confiance en la capacité de la science à résoudre les problèmes, et qui écartent les hypothèses les plus pessimistes. La seconde, représentée par les " pessimistes intuitifs empiriques " correspond à ceux qui retiennent les signaux d’un danger potentiel même non prouvés, qui envisagent les conséquences désastreuses possibles et qui incitent à prendre des mesures modestes de précaution. Cette approche est en fait moins frileuse et plus dérangeante que la première et appelle à l’information, à la connaissance et au changement.
Le principe de précaution n’est pas aussi " conservateur " qu’il y paraît pour deux types de raisons. D’une part, la précaution n’implique pas l’interdiction. Elle introduit une dynamique qui permet de " sortir de l’impasse " par une incitation à développer les connaissances. Il y a, du point de vue éthique, une obligation de savoir qui passe par la reconnaissance de notre ignorance. La question n’est pas d’empêcher de faire, mais de contraindre à savoir ce qu’on ne cherche pas à savoir habituellement. Comme l’a bien montré la " crise de la vache folle " et la relance des recherches sur les maladies à prions, le politique impose par ce biais aux organismes de recherche ou aux entreprises une obligation de faire des recherches pour ne pas rester dans la routine du développement spontané des connaissances ou du marché. D’autre part, l’inversion de la charge de la preuve oblige la recherche à renforcer ses activités dans le domaine des " sciences qui réparent ". Par exemple dans notre domaine, l’INRA doit mener de front les recherches pour poursuivre l’amélioration de la production et la transformation des produits agricoles et simultanément, progresser dans l’élaboration de diagnostics sur la santé humaine, l’avenir des sols, de l’eau, de la biodiversité et des paysages ruraux.
Le principe de précaution concourt donc à la prise de conscience de la dimension éthique du travail du chercheur et de sa responsabilité sociale. Celui-ci est ainsi invité à mesurer les effets sociaux de son travail, à s’interroger sur la dimension politique de ce travail et sur la manière dont ses activités scientifiques s’inscrivent dans un contexte social, politique et environnemental. Il s’agit pour lui, d’anticiper autant que faire se peut, les conséquences que peuvent avoir les recherches qu’il entreprend.
3.2 Un nouveau rôle pour les " experts " ?
Le principe de précaution pose une autre question dérangeante, celle du rôle joué par les scientifiques dans les processus de décision politique. Avec l’attrait du public et des décideurs pour ce principe, la puissance publique sommée d’édicter des normes, de résoudre les crises et de pallier les risques de tous ordres devient progressivement l’interlocuteur principal et le premier " client " des scientifiques. On se trouve là à l’interface de la connaissance et de la prise de décision.
Le rôle de l’expert est de fournir de la connaissance, formulée en réponse à la demande de ceux qui prennent des décisions, en sachant pertinemment que cette réponse est destinée à être intégrée au processus de décision. Or le plus souvent, le chercheur ne dispose pas de réponse toute prête qui puisse être considérée comme l’expression directe de son savoir. L’expertise scientifique ne peut alors que transgresser inéluctablement les limites du savoir scientifique sur lequel elle se fonde. Ce savoir n’a plus tout à fait le statut de la connaissance scientifique stricto sensu car il s’agit aussi de l’expression d’une pensée et d’une opinion en vue de fournir la réponse à une demande sociale. Un danger existe : ou les scientifiques instrumentalisent la politique, ou les politiques instrumentalisent les scientifiques. La tentation d’assujettir les connaissances aux enjeux sociaux, politiques et économiques et de ne considérer que ceux-ci, donc de négliger le risque, peut exister en particulier quand il s’agit d’établir des normes en faveur de la santé humaines. Mais comme semble le montrer le maintien de l’embargo sur la viande bovine britannique par la France, les intérêts politiques et économiques peuvent s’effacer devant l’inquiétude des politiques depuis le " syndrome du sang contaminé " : la tentation du politique " d’ouvrir le parapluie " derrière des avis de Comités scientifiques et autres agences de sécurité est également présente.
* * *
L’application du principe de précaution modifie le statut de l’innovation et la culture du risque : ce n’est plus le risque constaté qui doit être réparé ou évité mais un risque potentiel qui doit être prévenu. La recherche est de plus en plus appelée à mener de front la promotion de l’innovation, la maîtrise du développement technologique et les problèmes d’environnement posés par ce développement. La tentation de l’autoritarisme de la science et de l’interdiction de tout débat démocratique en son nom est grande si seuls sont concernés le savant - à lui de connaître le danger - et le politique - à lui de faire face à ce danger. De plus, considérer les craintes et les réactions des consommateurs qui ne se satisfont pas toujours des assurances des scientifiques, comme irrationnelles ou émotionnelles ne fait que renforcer la prééminence de la " science élite " et du " despote éclairé ". Or les angoisses du public relayées par les médias, créent un nouvel espace de débats où responsables politiques, experts et journalistes doivent de plus en plus souvent rendre compte à des acteurs de plus en plus diversifiés (industriels, associations de consommateurs et de défense, instances juridiques et judiciaires, etc.). Porter la controverse scientifique sur la place publique devient donc de plus en plus indispensable pour promouvoir l’information nécessaire à l’appréciation et l’anticipation du risque et à dégager des solutions positives. Ceci peut se heurter à trois écueils : le règlements de compte entre scientifiques, le détournement de ces controverses au profits de prises de positions idéologiques et les difficultés de la formulation des questions débattues comme de la compréhension des réponses. Mais en définitive, loin d’entraver les progrès de la connaissance, ces évolution ouvrent un large et nouveau champ à la recherche scientifique et à ses rapports avec le politique et le citoyen.
Sources :
C. et R. Larrère, " Du bon usage
de la Nature ", chapitre VI " Responsabilité :
une nouvelle prudence " - Alto/Aubier, Paris 1997.
Ph. Roqueplo, " Entre
savoir et décision, l’expertise scientifique " - INRA éditions,
collection Sciences en question, Paris, 1997.
Pour en savoir plus :
O. Godard, " L’ambivalence de
la précaution et la transformation des rapports entre science et décision "
- in " Le
principe de précaution dans la conduite des affaires humaines "
- INRA éditions/Maison des sciences de l’homme, 1997.