Examen des mesures agri-environnementales et de
l'éco-conditionnalité des aides de la politique agricole
américaine
Modalités pratiques de mise en œuvre, efficacité
environnementale et conséquences économiques
Une " culture " des programmes de préservation des ressources
naturelles
Articulation des politiques de protection de l'environnement
Caractéristiques de base des programmes incitatifs
Facteurs de réussite des programmes incitatifs
Conditions de la mise en place de l'éco-conditionnalité
Résultats des programmes américains
La nouvelle Politique agricole commune (PAC) entend faire jouer un rôle
central aux actions de préservation de l'environnement. Elle regroupe
plusieurs mesures, dont l'agro-environnement, dans le développement
rural, et en fait le second pilier de la PAC. En France, la nouvelle Loi
d'orientation agricole a par ailleurs institué les CTE (contrats
territoriaux d'exploitation), dont l'un des axes majeurs est le volet
environnemental.
Dans ce contexte, l'analyse de l'expérience américaine peut
être utile. De longue date, les États-Unis ont en effet
instauré des programmes incitatifs conséquents de conservation
des ressources naturelles. Dans les années 1990, les aides versées
aux agriculteurs américains dans le cadre des programmes volontaires
représentent en moyenne 2 milliards de dollars (autant d'euros) par
an, soit 20% de l'ensemble des aides fédérales. Depuis 15 ans,
les américains expérimentent par ailleurs à grande
échelle une éco-conditionnalité portant sur les terres
sensibles à l'érosion et sur les zones humides. La formule
conditionne la plupart des mesures de soutien aux agriculteurs (aides à
la production, assurances récolte et désastre, programmes
incitatifs...) à la mise en œuvre de pratiques respectueuses
de l'environnement. L'éco-conditionnalité concerne 1,6 millions
d'exploitations, soit 85% de l'ensemble des agriculteurs. L'expérience
américaine est riche d'enseignements sur les méthodes suivies,
les moyens déployés, les difficultés rencontrées
et les résultats obtenus.
Une " culture " des programmes de préservation des ressources naturelles
Le NRCS (Natural Resources Conservation Service), un service du ministère
de l'agriculture américain, l'USDA (United States Department of
Agriculture), possède une véritable " culture " des programmes
de conservation des ressources naturelles. Ceux-ci ont été
lancés dès les années 1930 avec pour objectif majeur
la lutte contre l'érosion des terres arables. Au gré des Farm
Bill, les lois agricoles débattues en général à
un rythme quinquennal, les programmes volontaires se sont étoffés,
et ont progressivement intégré d'autres préoccupations.
A partir des années 1970, sous la pression des " lobbies "
environnementaux, les zones humides se sont affirmées comme un nouvel
enjeu. Parallèlement, la montée en puissance des
préoccupations environnementales a mis en évidence les interactions
entre l'agriculture et la qualité des eaux. Dès la fin des
années 1980, le problème des pollutions diffuses d'origine
agricole (sédiments, nutriments, pesticides) retient l'attention.
L'EPA (Environmental Protection Agency), l'agence fédérale
de protection de l'environnement, lance des programmes spécifiques
qui s'adressent prioritairement aux zones sensibles (zones côtières,
estuaires, grands lacs). L'USDA, pour sa part, intègre ce volet dans
ses programmes incitatifs fédéraux.
Articulation des politiques de protection de l'environnement
Aux États-Unis, les politiques de protection de l'environnement ayant
une incidence sur le milieu agricole sont multiples et variées. Elles
concernent les différents niveaux de pouvoir, depuis l'échelon
fédéral, jusqu'à celui, local, des comtés. En
pratique, les États sont de plus en plus impliqués. D'une part,
ils sont plus étroitement associés à la mise en œuvre
des programmes fédéraux. D'autre part, ils conduisent leurs
propres programmes, qui d'outils incitatifs se transforment quelques fois
en réglementation stricte, en particulier dans le domaine de la gestion
des nutriments et des pesticides.
Le champ des politiques de protection des ressources naturelles peut être
représenté selon leur degré de contrainte (schéma
ci-dessous).
L'éco-conditionnalité, qui semble devoir se placer au milieu
de l'axe, relève en fait du " quasi-réglementaire ". La formule
offre en théorie entière liberté à l'agriculteur
qui peut choisir de ne pas s'y soumettre en délaissant les programmes
de soutien fédéraux. Dans les faits, la rentabilité
de la majorité des exploitations agricoles dépend des aides
gouvernementales. Foncièrement, programmes incitatifs et
éco-conditionnalité concernent les mêmes terres agricoles
sensibles. L'agriculteur semble placé devant l'alternative, soit de
participer volontairement aux premiers cités, soit de se plier au
second. En réalité, sa marge de manœuvre est plus
étroite. La participation aux programmes incitatifs n'est en effet
pas garantie, ces derniers étant ciblés vers les terres les
plus marginales.
Caractéristiques de base des programmes incitatifs
Les différents programmes agri-environnementaux américains
poursuivent des objectifs de conservation des sols et des eaux, de
préservation des zones humides et de développement de l'habitat
naturel pour la faune. Implicitement, ils représentent également
un moyen de régulation de la production car ils concernent près
de 10% de la superficie des terres cultivables. Ils se traduisent par des
opérations de restauration du milieu naturel et/ou de mise en place
d'un couvert végétal permanent (prairie ou arbres). Ils reposent
sur des principes de base identiques :
- une participation réservée aux seuls propriétaires
fonciers ;
- une sélection rigoureuse des parcelles éligibles au programme
;
- un plan de conservation servant de base au contrat passé entre
l'administration et l'agriculteur ;
- des modalités de financement distinguant les subventions liées
aux investissements et les indemnités annuelles.
Les programmes sont exclusivement destinés aux propriétaires.
L'exploitant en situation de fermage est entièrement soumis aux choix
arrêtés par ce dernier. Les critères
d'éligibilité aux programmes sont stricts et reposent sur les
caractéristiques de la parcelle (potentiel d'érosion, zone
humide, intérêt pour la faune...) ou sa position dans une zone
d'action prioritaire. Les Américains font preuve d'un souci permanent
d'optimiser le rapport coût des programmes sur bénéfices
environnementaux. Le propriétaire qui veut faire entrer l'une de ses
parcelles dans un programme doit préciser la rémunération
qu'il souhaite obtenir en échange. Celle-ci ne peut dépasser
un plafond défini localement en fonction de la nature des sols
(productivité, etc.). Les offres des candidats sont systématiquement
comparées, selon les programmes au niveau national ou de l'État,
grâce à des grilles d'analyse. L'expérience américaine
met en exergue l'intérêt d'une telle démarche pour cibler
les actions vers des zones d'intervention prioritaires et hiérarchiser
les projets en fonction de leur bénéfice potentiel pour
l'environnement.
Ainsi, dans le cadre des CTE, une grille multicritères pourrait se
révéler utile. Lorsque les crédits disponibles sont
limités, la méthode permet de justifier les choix. Ce type
de grille peut également servir de base pour fixer la
rémunération des agriculteurs en fonction des efforts
déployés.
Aux États-Unis, chaque contrat fait l'objet d'un plan de conservation
spécifique qui précise les parcelles concernées, les
pratiques à mettre en œuvre, ainsi que l'échéancier.
Ce document synthétique a fait ses preuves. Il sert de
référence aux vérifications qu'effectue l'administration
et représente une pièce essentielle en cas de contentieux.
La multiplication des plans - chaque programme nécessite son propre
plan - alourdit toutefois le dispositif américain. A contrario un
contrat unique pour l'ensemble de l'exploitation, tel que le prévoit
le CTE, paraît une formule plus adaptée.
Du point de vue financier, un contrat américain comporte deux volets.
Le premier couvre les subventions pour les investissements consentis pour
les opérations de restauration et de mise en place du couvert
végétal. Le cofinancement se monte traditionnellement à
50% des coûts engagés. Il peut être abondé dans
le cas d'une servitude permanente sur les terres ou d'une participation
d'organisations de protection de l'environnement. Le second volet correspond
aux indemnités annuelles liées aux servitudes imposées.
Il est basé sur l'offre remise par le propriétaire. Pour les
deux volets il existe un plafond annuel de 10 000 $ par contrat, le versement
total ne pouvant excéder 50 000 $ sur l'ensemble du contrat.
L'analyse des programmes américains indique que leur degré
de réussite est variable. Il dépend des conditions locales,
des moyens développés et de la motivation des acteurs
impliqués.
Facteurs de réussite des programmes incitatifs
L'expérience américaine montre que les programmes incitatifs
offrent le plus de chances de réussite lorsqu'ils relèvent
d'une démarche structurée s'appuyant sur :
- des connaissances techniques solides ;
- des moyens humains conséquents ;
- une méthode de mise en œuvre adaptée.
Il est essentiel d'asseoir les programmes sur des connaissances techniques
de base bien acquises. Aux États-Unis, la banque de données
sur les sols représente un formidable instrument d'aide à la
décision qui a été développé depuis les
années 1930. Elle permet de définir les aptitudes et les
contraintes des sols, ainsi que les risques auxquels ils sont exposés
ou qu'ils font subir aux eaux. Chaque bureau local du NRCS dispose ainsi
d'un référentiel à l'échelle de la parcelle
agricole.
Les programmes agri-environnementaux sont pilotés par une agence leader,
le NRCS, qui dispose de 12 000 agents, soit en moyenne un pour 150 exploitations.
Ils sont déployés sur l'ensemble du territoire américain,
dans des bureaux locaux situés dans chacun des 2 500 comtés.
Outre son excellente couverture du territoire, le dispositif se caractérise
par un schéma d'organisation rigoureux. Le personnel de terrain
bénéficie de l'appui de spécialistes (pédologues,
agronomes, ...). Les projets sont validés par des ingénieurs
assurant la responsabilité de plusieurs comtés.
Pour chaque programme, un manuel de terrain, régulièrement
actualisé, est fourni aux agents. Il explicite dans le détail
les conditions pratiques de mise en œuvre (aspects techniques,
administratifs et financiers). Les agents bénéficient par ailleurs
systématiquement de sessions de formation continue à l'occasion
de modifications dans les programmes.
La méthode de mise en œuvre s'appuie sur une formule de cogestion
avec les agriculteurs. Ces derniers sont représentés au niveau
de chacun des comtés dans des structures locales, en particulier les
districts pour la conservation des sols et des eaux. Les districts sont de
véritables partenaires du NRCS. Ils interviennent dans la définition
des priorités, et approuvent les contrats passés avec les
agriculteurs. Ils jouent également le rôle de relais du NRCS
qu'ils appuient dans la diffusion de conseils et d'informations aux agriculteurs.
Les relations privilégiées qui sont établies entre le
personnel de terrain du NRCS et les exploitants représentent l'un
des facteurs clés de la réussite des programmes volontaires.
L'expérience américaine montre également qu'un cadre
trop rigide reposant sur les seules orientations définies à
l'échelon fédéral, comme cela a été longtemps
le cas aux États-Unis, présente des limites. Il n'y a pas
adéquation avec les besoins et conditions environnementales locaux.
Pour parer cet inconvénient, les programmes offrent progressivement
un rôle plus important aux États. Dans certains cas, un partenariat
étroit est établi entre le NRCS et les services de l'État,
ces derniers devenant des pourvoyeurs de moyens humains et financiers pour
les bureaux locaux de l'agence fédérale. Là où
les projets sont mis en place à l'échelle de territoires
dotés d'une identité forte, les chances de succès sont
singulièrement plus grandes. La réussite des Catskills, bassin
d'approvisionnement en eau potable de la ville de New-York, est par exemple
manifeste. Il en va de même lorsque les projets sont menés en
multi-partenariat, en associant non seulement les différents niveaux
de pouvoir (fédéral, de l'État et du comté),
mais encore en s'ouvrant largement aux acteurs socio-économiques,
tels les organisations de défense de l'environnement. Les actions
collectives cohérentes, où une conduite de projet par groupes
d'agriculteurs est effectuée, donnent les meilleurs résultats.
Elles facilitent la compréhension des enjeux et des externalités
négatives (lessivage des nitrates, etc.) lorsqu'elles sont menées
à une échelle adaptée, comme celle du bassin versant
hydrologique par exemple.
Conditions de la mise en place de l'éco-conditionnalité
Aux États-Unis, l'éco-conditionnalité s'applique d'une
part aux terres sensibles à l'érosion, et d'autre part aux
zones humides (" swampbuster ", soit " casseur de marais "). Dans le premier
cas l'agriculteur doit, dans le cadre d'un plan de conservation, suivre des
pratiques limitant les phénomènes d'érosion. Dans le
second cas, il ne peut plus drainer ou assainir les zones humides, sauf à
restaurer en échange d'autres secteurs ayant le même
potentiel.
L'expérience américaine en la matière montre qu'il s'agit
d'un sujet délicat. Le concept a été mal accueilli par
les agriculteurs qui estiment qu'il représente une atteinte à
leur liberté d'action et au droit fondamental de la propriété,
le grief portant essentiellement sur le " swampbuster ". Dans ce dernier
cas, le processus a souffert d'un défaut de coordination des
différentes agences fédérales impliquées qui
ne sont pas parvenues à s'entendre sur une définition commune
de la notion de zone humide. Quinze ans après sa mise en place officielle,
le bilan de l'éco-conditionnalité est mitigé. Le dispositif,
après de nombreux assouplissements, n'a toujours pas atteint son point
d'équilibre. Les règles en vigueur et les modalités
d'application continuent à faire l'objet de débats et d'attaques
juridiques, laissant présager d'autres évolutions.
Trois volets doivent faire l'objet d'une attention soutenue avant la mise
en place d'un dispositif d'éco-conditionnalité :
- la définition des terres qui feront l'objet de la politique ;
- l'identification des pratiques que les agriculteurs devront suivre pour
éviter de perdre les aides ;
- la définition des moyens de mesure et de contrôle du respect
des règles fixées.
La réussite de l'éco-conditionnalité suppose que des
règles simples et claires soient élaborées. Un sujet
d'intérêt national, comme l'érosion aux États-Unis,
avec des bases scientifiques solides et reconnues (recherche, données
de terrain), facilite la démarche. Quand l'objet de la politique est
sujet à controverse au sein même des services administratifs
compétents, comme pour les zones humides, des problèmes surgissent
inévitablement.
Il est essentiel que les différents services administratifs
impliqués se concertent afin de s'accorder sur les finalités
et les standards techniques. Le débat doit intervenir en amont et
en interne, avant que la politique ne soit publiquement présentée.
Le message transmis aux agriculteurs doit être homogène.
L'expérience américaine montre que la question du contrôle
et des sanctions est difficile, mais à l'évidence centrale.
Si le contrôle est effectué dans de mauvaises conditions, la
crédibilité du système est gravement affectée,
et les agriculteurs ne le respecteront guère. Les agriculteurs doivent
être en mesure de savoir s'ils sont en concordance avec les règles.
Un délai doit leur être laissé pour se mettre en
conformité. Les sanctions ne doivent intervenir que dans un second
temps. La flexibilité (conditions climatiques et économiques)
progressivement introduite aux États-Unis aurait gagné à
être prévue dès le départ pour désamorcer
les critiques, et instaurer un climat de confiance.
In fine, l'objectif consiste à avoir des plans adaptés
aux conditions locales et offrant une souplesse suffisante pour intégrer
de nouvelles connaissances aux méthodes appliquées. Ce potentiel
d'adaptation doit faire partie des objectifs de départ clairement
exprimés. Il faut éviter le carcan rigide de pratiques
détaillées pouvant se révéler inapplicables,
et élaborer des plans spécifiant les niveaux de performance
à atteindre.
Le dispositif doit bénéficier d'un cadre national, mais conserver
une souplesse d'application à l'échelon local. En pratique,
cette flexibilité rend le suivi administratif et le contrôle
de l'application des règles plus complexe. Elle requiert donc des
moyens (humains, techniques) adaptés. Elle présente l'avantage
de pouvoir cibler les actions en fonction des enjeux majeurs de la zone
considérée.
Résultats des programmes américains
Aux États-Unis, la mesure de l'efficacité des programmes passe
toujours par une évaluation économique. Cette démarche
pragmatique vise à optimiser l'utilisation des crédits disponibles
en les affectant aux projets les plus rentables. D'un point de vue pratique,
la mesure des bénéfices pour l'environnement est un exercice
complexe. Les programmes ont des impacts multiples et croisés difficiles
à quantifier. Beaucoup de bénéfices sont des biens non
marchands (qualité du biotope, aspects paysagers, etc.) dont l'estimation
est délicate. Pour être performante, il faut que l'évaluation
des bénéfices des programmes soit un objectif de départ
clairement affiché. Elle requiert la définition de
méthodologies adaptées qui s'appuient sur des indicateurs fiables.
Ce dernier point représente un maillon faible du système
américain, en particulier en raison du manque de coordination entre
les agences fédérales.
L'analyse des études effectuées à l'échelle
américaine semble indiquer que le principal programme incitatif, le
CRP (Conservation Reserve Program), s'il est favorable à l'environnement,
bénéficie en fait essentiellement aux propriétaires.
Sur l'ensemble de la durée du programme, ces derniers seraient
bénéficiaires pour un montant global se situant entre 8,5 et
15 milliards de dollars.
Pour son seul volet de maîtrise de l'érosion,
l'éco-conditionnalité concerne 146 millions d'acres (1 ha =
2,5 acres), soit près du tiers des terres cultivables aux
États-Unis. Elle joue un rôle important en matière de
régulation de la production, et donc de maintien des cours des
denrées agricoles. L'abandon du dispositif se traduirait selon les
simulations par une baisse du revenu agricole net de 3,5 milliards de $,
soit 8,8 $/acre si le chiffre est rapporté à l'ensemble des
terres en culture. L'agriculteur serait là aussi globalement
bénéficiaire de 5 $/acre..
En définitive le dispositif américain donne de très
bons résultats, quantifiés, en terme de maîtrise de
l'érosion. Qualitativement, l'impact sur la qualité des eaux
et de l'habitat naturel est certainement également positif, sans qu'il
soit néanmoins clairement mesuré.
