Acteurs sociaux et
politique agri-environnementale dans l'Union européenne
La définition et l'application d'une nouvelle politique publique
provoquent divers processus d'articulation et de restructuration au sein
de la société civile. D'un côté, les acteurs
traditionnels dominants modifient leurs discours et leurs stratégies
afin de s'impliquer dans - ou de mettre en cause - les nouvelles politiques
et d'offrir à leur base sociale des réponses aux problèmes
nouveaux. D'un autre côté, d'autres acteurs traditionnels, non
hégémoniques, en harmonisant leur discours avec la nouvelle
philosophie dominante, au cours du développement de ces nouvelles
politiques, sont à présent reconnus par les pouvoirs publics
comme des interlocuteurs valides. Enfin, de nouveaux acteurs sociaux
émergent ex novo dans le cadre des nouvelles politiques, partageant
avec les acteurs traditionnels la représentation des intérêts
affectés par celles-ci.
Le cas de la nouvelle politique agri-environnementale de l'Union européenne
(UE) illustre cette analyse. D'une part, cette politique provoque la
recomposition des acteurs collectifs traditionnels qui représentent
les intérêts des agriculteurs - c'est-à-dire le syndicalisme
agricole et les organisations professionnelles hégémoniques
et non hégémoniques. D'autre part, elle favorise l'émergence
de nouveaux acteurs n'ayant pas de relations directes avec l'activité
agricole - parmi lesquels le mouvement écologiste ou les corps de
fonctionnaires des nouveaux départements de l'environnement - mais
qui, considérant le thème des relations entre l'agriculture
et l'environnement comme un thème d'intérêt
général qui dépasse le secteur agricole, se
considèrent légitimés pour s'impliquer dans les politiques
agri-environnementales.
Dans ce travail, nous analyserons dans un premier temps le contexte dans
lequel est née et s'est développée la politique
agri-environnementale dans l'UE. Dans un second temps, nous présenterons
la nature et le contenu de cette nouvelle politique, ainsi que les
difficultés de son application dans les différents pays de
l'Union européenne. Enfin, nous analyserons les processus d'articulation
sociale que ce soit par les acteurs traditionnels ou par les nouveaux acteurs
émergents.
Genèse de la politique agri-environnementale
Jusqu'à la fin des années 70, l'agriculture a gardé
un statut "d'exception " dans les débats qui avaient lieu alors dans
la Communauté économique européenne sur les effets
négatifs du modèle de développement productiviste sur
l'environnement. A cette époque, les pollueurs étaient les
entreprises industrielles, qui faisaient l'objet de critiques et de plaintes
de la part du mouvement écologiste et des organisations de consommateurs.
Ce sont ces entreprises industrielles qui seront concernées plus tard
par les premières mesures environnementales approuvées dans
les pays européens sur la base du principe pollueur-payeur (Baldock
et Bennet, 1991). L'agriculture était exempte de telles critiques
bien que, dans certaines régions européennes, le modèle
intensif de production, basé sur l'utilisation massive de produits
agro-chimiques, eût commencé à montrer ses effets sur
l'environnement de façon tangible. Les effets polluants de l'élevage
intensif ou de l'utilisation incontrôlée de produits phytosanitaires
étaient déjà visibles dans certains pays européens,
principalement aux Pays-Bas et au Danemark. En 1971, le ministère
de l'Environnement est créé au Danemark et deux ans plus tard,
en 1973, la première loi générale sur l'environnement
est approuvée, mais l'agriculture n'est toujours pas concernée
(Just et Michelsen,1995).
Un statut d'exception environnementale pour l'agriculture
Parmi les raisons qui expliquent le statut d'exception de l'agriculture
vis-à-vis des thèmes environnementaux, il convient de signaler
les suivantes (Whitby, 1996) :
1) l'activité agricole s'est développée fondamentalement
à partir d'exploitations familiales dispersées et atomisées.
Ce facteur, ajouté aux caractéristiques de la pollution agricole
(origines diverses procédant de sources non ponctuelles, effets visibles
souvent plusieurs années après), fait de l'agriculture une
source de contamination diffuse. La difficulté de déterminer
avec exactitude le véritable agent polluant fait que les modèles
utilisés dans d'autres secteurs pour faire face à la pollution
environnementale sont d'application difficile ou limitée dans le secteur
agricole, sans oublier les problèmes posés par le contrôle.
Il faudrait donc travailler au niveau local ; or la répartition des
compétences entre les autorités communautaires, nationales,
régionales et locales retarde, dans de nombreuses occasions, l'application
des contrôles et d'autres types d'actions ;
2) l'agriculture fut longtemps considérée comme une activité
en harmonie avec la nature, en même temps que les agriculteurs
représentaient, d'un point de vue symbolique, un exemple de respect
de l'environnement. Cette image idéalisée de l'agriculture
et des agriculteurs est restée ancrée dans la conscience collective
de la population urbaine - en majeure partie d'origine rurale - et ce, bien
que des pratiques agricoles nuisibles pour l'environnement eussent
été introduites par les agriculteurs depuis longtemps. Dans
l'agriculture européenne, la prédominance d'exploitations
familiales petites et moyennes a longtemps contribué à
éloigner de l'opinion publique l'idée de l'agriculture en tant
qu'activité polluante, idée associée fréquemment
aux activités industrielles ;
3) l'agriculture est un secteur stratégique pour les économies
nationales et la principale source de denrées alimentaires. Cette
fonction, exaltée en Europe depuis la IIe Guerre mondiale, explique
que les gouvernements des pays occidentaux aient été
intéressés par la régulation du secteur agricole à
travers des politiques de type protectionniste encourageant l'augmentation
de la production agricole. Ces politiques protectionnistes ont été
utilisées aussi par certains pays, comme la France, pour consolider
le potentiel exportateur de leur agriculture sur les marchés mondiaux.
Ce caractère stratégique de l'agriculture explique le fait
que les gouvernements aient résisté à l'adoption de
mesures pro-environnementales pouvant entraîner une réduction
de la production agricole ;
4) les élites agricoles et les organisations professionnelles ont
eu une influence considérable pendant l'étape de la modernisation
des années 60 (Hervieu et Lagrave, 1992 ; Moyano, 1993). Dans la plupart
des pays de la CE, les organisations professionnelles, les chambres
d'agriculture, les fédérations de coopératives agricoles
ainsi que les ministères de l'Agriculture, ont agi de façon
conjointe dans une sorte de " front agricole " - allant jusqu'à se
comporter comme une espèce d'" agricultural policy community
" (Smith, 1990 ; Frouws et Van Tatenhove, 1993) - qui a été
capable de maintenir l'agriculture dans une situation d'exception
protégée par des lois spécifiques.
Antécédents de la politique agri-environnementale
Au milieu des années 80, des changements importants se produisent
dans la façon de traiter les problèmes de l'agriculture à
l'intérieur de la CE, changements qui conduiront progressivement à
la perte du statut d'exception dont les agriculteurs avaient joui jusqu'à
présent dans le cadre de la politique agricole commune (PAC).
Les premiers symptômes de la crise de la PAC se manifestent sous forme
d'excédents agricoles et d'une dépense incontrôlée
que les autorités de la CE se décident à affronter suite
à l'intégration des pays méditerranéens -
Grèce, Espagne et Portugal - au potentiel agricole important. A cela
il faut ajouter les pressions des groupes favorables à la
libéralisation des marchés agricoles. Ceux-ci, très
influents au sein de la CE, grâce aux positions défendues alors
par le gouvernement britannique de Margaret Thatcher, préconisaient
des changements en profondeur concernant les mécanismes de protection
des agriculteurs européens (Delorme et Le Theule, 1996).
Dans ce contexte, la question des implications environnementales du modèle
intensif de production agricole fait son apparition dans les institutions
de Bruxelles comme un aspect supplémentaire de la crise de la PAC.
Dans les pays d'agriculture intensive tels que le Danemark et les Pays-Bas,
ou dans ceux tels que le Royaume-Uni, où il existe une étroite
relation entre l'agriculture, le territoire et le paysage, les premières
mesures législatives sont approuvées pour réguler les
conséquences environnementales de l'activité agricole.
L'agriculture commence à être considérée comme
une activité potentiellement polluante, perdant ainsi son statut
antérieur d'exception. Par exemple, au Danemark, la loi de 1973, que
nous avons mentionnée plus haut, est remplacée en 1982 par
une nouvelle loi qui s'attaque au problème de la pollution des eaux
superficielles et souterraines par les résidus provenant de
l'élevage intensif. En Grande-Bretagne, à partir de cette
époque, les pratiques agricoles commencent à être
régularisées dans des zones sensibles d'un point de vue
environnemental (appelées ESA) qui présentent un risque de
dégradation du paysage ou d'extinction d'espèces animales (Whitby,
1997).
Sous l'influence de ces pays, un nouveau discours sur les relations entre
l'agriculture et l'environnement apparaît dans la CE, discours qui
se concrétise par l'introduction des premières normes
agri-environnementales dans les règlements et les directives
communautaires. C'est ainsi que dans le titre V du règlement (CEE)
797/85 apparaît, sous l'influence britannique, l'article 19 destiné
à réguler l'activité agricole dans les zones
caractérisées par leur vulnérabilité
environnementale, que l'on appelle, en reprenant la terminologie utilisée
antérieurement par les Britanniques, ESA.
La directive (CE) 676/91, relative à la protection des eaux contre
la pollution par les nitrates utilisés dans l'agriculture, constituait
déjà à cette époque une des propositions les
plus fermes pour contrôler les effets polluants de l'activité
agricole et établir des mesures préventives, même si
sa mise en place dans les différents États membres souffrira
d'importants retards.
La réforme de la PAC, entamée au milieu des années 80,
avec l'approbation par la Commission européenne des premières
mesures correctrices (quotas, quantités maximum garanties, taxes de
coresponsabilité, etc.), ainsi que la publication de certains documents
internes importants tels que Le Livre vert sur la PAC (1985) ou
L'avenir du Monde Rural (1988) révélaient la progression
d'un discours nouveau sur l'agriculture au sein de la CE.
Dans ce contexte de changements et de réformes, des programmes
possédant, bien que de façon indirecte, de claires implications
environnementales sont introduits dès l'année 1991. Parmi ceux-ci
nous pouvons citer le programme de production extensive ou de reforestation
de terres agricoles (1).
Contenu et nature du programme agri-environnemental dans l'Union
européenne
En 1992, la modification de la politique des prix et marchés avec
la mise en place du système d'aides directes et l'approbation d'un
ensemble de mesures appelées d'accompagnement parmi lesquelles le
programme agri-environnemental (R(CEE) 2078/92) donnent lieu à la
plus profonde réforme de la PAC. Contrairement aux autres mesures,
qui avaient été insérées dans certains programmes
socio-structurels préalables à la réforme de 1992, le
programme agri-environnemental constituait une nouveauté : pour la
première fois au sein de l'UE, un ensemble articulé de mesures
à caractère obligatoire pour les États membres, tendant
à l'introduction de méthodes d'agriculture durable, était
accepté (2).
Le programme agri-environnemental était aussi une nouveauté
en termes de procédure administrative : il repose sur un système
de contrat individualisé entre l'agriculteur qui désire y recourir
et les pouvoirs publics soit nationaux soit régionaux selon la structure
politique administrative de chaque État. Selon ce système,
l'agriculteur accepte, durant une période de cinq ans, des engagements
en matière de pratiques agricoles en échange d'une aide
économique provenant des fonds publics afin de compenser la moindre
rentabilité que pourrait lui causer le choix de l'agriculture durable.
Contenu du programme agri-environnemental
Ce programme comprend une série d'aides économiques, que chaque
État membre peut appliquer totalement ou partiellement. De façon
concrète, le règlement communautaire met à disposition
des États membres neuf systèmes d'aides :
- aides pour réduire sensiblement l'utilisation de pratiques agricoles
et d'élevage nuisibles pour l'environnement telles l'utilisation de
produits agro-chimiques (fertilisants et/ou produits phytosanitaires) ;
- aides pour réduire la charge du troupeau bovin ou ovin par unité
de surface ;
- aides pour développer l'extensification des cultures
végétales y compris fourragères pour maintenir ou
récupérer des systèmes traditionnels de production extensive
ou pour transformer des terres de cultures en pâturages extensifs ;
- aides pour utiliser des pratiques agricoles ou d'élevage compatibles
avec l'exigence de protection de l'environnement et des ressources naturelles,
et avec la conservation de l'espace naturel et du paysage, ou pour introduire
des races locales d'élevage en voie d'extinction, extinction due à
la spécialisation de l'élevage conventionnel ;
- aides pour promouvoir une conservation environnementale adéquate
des terres agricoles ou de terres forestières abandonnées ;
- aides pour le retrait volontaire de terre de la production pour une
période de longue durée - 20 ans -, avec l'engagement de
réaliser des pratiques de conservation environnementale (constitution
de biotopes ou parcs naturels) ou de protection des eaux ;
- aides pour la gestion de terres destinées à l'accès
au public et aux activités de plein air ;
- aides pour la réalisation de cours de formation
agri-environnementale destinés aux agriculteurs, impliquant leurs
organisations professionnelles, leurs coopératives et l'administration
publique ;
- aides pour le développement de l'agriculture biologique, destinées
non seulement aux agriculteurs qui désirent reconvertir leurs
exploitations à ce type d'agriculture alternative, mais aussi aux
jeunes qui s'installent pour la première fois et optent pour ce
modèle d'exploitation.
le règlement (CEE) 2078/92 définit de façon
générale deux types d'actions. Le premier est de caractère
obligatoire et correspond aux programmes de zone. Il s'agit de programmes
verticaux destinés à des zones spécifiques de chaque
territoire national, zones homogènes du point de vue environnemental
et dont les caractéristiques justifient l'application des divers
systèmes d'aides auparavant cités
(3). Le second type d'action, ou programme horizontal,
est facultatif et doit, au cas où il serait utilisé par un
État membre, être appliqué sur la totalité de
son territoire national. Les États membres peuvent choisir, parmi
les neuf systèmes d'aides déjà cités offerts
par le règlement communautaire, ceux considérés les
plus pertinents. Ces deux programmes (le programme de zone et le programme
horizontal) sont cofinancés par l'UE et chaque gouvernement
national.
Par exemple, dans le cas espagnol, les programmes de zones sont ceux qui
s'appliquent aux environs des parcs nationaux et dans les zones de conventions
RAMSAR (pour la protection des zones humides) et ZPS (zones de protection
spéciale oiseaux), y compris ceux que les Communautés
autonomes (4) (gouvernements régionaux)
proposent directement. Quant aux programmex horizontaux, le gouvernement
espagnol a choisi parmi les neuf systèmes d'aides possibles : le programme
d'extensification (promouvant la jachère traditionnelle), le programme
d'agriculture biologique, la promotion des races d'élevage en voie
de disparition et le programme de formation agri-environnementale.
Nature du programme agri-environnemental
En ce qui concerne la nature de la nouvelle politique agri-environnementale,
on peut faire plusieurs remarques. En premier lieu, il s'agit d'une politique
qui ne répond pas encore à une logique autonome quant à
sa formulation car elle est étroitement liée à la logique
implicite de la réforme de la PAC. Dans ce sens, nous pourrions avancer
que c'est une sorte de sous-produit de cette dernière et qu'il faudrait
donc l'évaluer en tenant compte du fait que, dans cette politique
agri-environnementale, l'objectif de compenser les revenus des agriculteurs
se combine avec celui de l'introduction de méthodes d'agriculture
durable (5). Objectifs qui ne trouvent
pas toujours un équilibre adéquat au moment de définir
les programmes. Le fait d'être financé par la section Garantie
du FEOGA - qui finance aussi la politique des marchés - est un indicateur
de cette dépendance, même si, de par sa nature propre, la politique
agri-environnementale se rapproche plutôt des politiques de
structures.
En second lieu, il faut souligner que le programme agri-environnemental,
contrairement à la réforme du système de prix et
marchés, introduisant des aides directes - financée dans sa
totalité par le budget de l'UE -, est cofinancé entre l'UE
et les États membres dans des pourcentages variables selon les
zones, (6) ce qui en fait un programme
dont l'attrait économique dépend de la volonté - et
de la capacité économique - des gouvernements nationaux d'apporter
une plus ou moins grande quantité de ressources pour son
financement.
En troisième lieu, les mesures qui composent le programme
agri-environnemental sont volontaires pour les agriculteurs bien qu'obligatoires
pour les États membres. Cela signifie que, bien que les gouvernements
nationaux soient obligés d'introduire le programme agri-environnemental
dans leurs territoires respectifs, le succès de son application
dépend de l'intérêt et de la motivation des agriculteurs
pour profiter des avantages du programme.
En quatrième lieu, l'application du programme se fait à travers
des processus de négociation complexes à des niveaux
différents. Cette complexité est due au fait que l'application
des règlements qui composent les mesures du programme agri-environnemental
laisse aux États membres une grande marge de manœuvre pour fixer
les pratiques qu'ils considèrent durables du point de vue des conditions
structurelles des agricultures et des écosystèmes nationaux.
Cela exige, par conséquent, l'élaboration d'une ou plusieurs
normes nationales qui, dans de nombreuses occasions, implique une
négociation interne laborieuse entre les ministères de
l'Agriculture et de l'Environnement, les organisations professionnelles agricoles
et les associations écologistes. Ces normes doivent être transmises
par les gouvernements de chaque pays à Bruxelles pour recevoir leur
homologation, ce qui ouvre un autre tour de négociation au niveau
européen entre la Commission européenne et chaque État
membre (7).
De la même façon, la structure fédérale de certains
États membres - comme l'Espagne, l'Italie ou l'Allemagne - fait que
l'élaboration de ces normes nationales d'application doit être
négociée préalablement avec les gouvernements
régionaux, ce qui peut donner lieu à l'élaboration de
normes additionnelles dans chaque région permettant d'établir
les procédures administratives nécessaires à l'attribution
des aides correspondantes. Le fait que la part de financement correspondant
à l'État membre - 50 ou 25% selon les zones - soit, dans le
cas des structures fédérales, cofinancée à son
tour par le gouvernement régional, introduit un autre élément
de complexité dans la négociation préalable à
la mise en œuvre définitive du programme.
Tous ces éléments de complexité dans la procédure
d'application du programme agri-environnemental dans les différents
États membres (Lowe, 1997) explique, d'une certaine manière,
la lenteur observée dans son application, lenteur qui contraste avec
la rapidité avec laquelle les autres parties de la réforme
de la PAC ont été appliquées.
Un premier bilan du programme agri-environnemental
Alors qu'il existe des évaluations sur l'impact et les résultats
de la réforme de la PAC (1992-1997) en ce qui concerne la politique
des prix et marchés et les effets du système des aides directes,
il n'est pas encore possible d'établir un bilan définitif du
programme agri-environnemental. En effet, étant donné le court
espace de temps écoulé depuis la mise en application réelle
de cette politique dans les pays membres de l'UE, il est trop tôt pour
procéder à une évaluation sérieuse et rigoureuse
de ses résultats. La lenteur, que nous avons déjà
mentionnée auparavant, avec laquelle se fait sa mise en œuvre
dans chaque État membre, fait que nous ne disposons pas encore d'un
horizon temporel suffisamment long pour mesurer le nombre de
bénéficiaires des différents régimes d'aides,
ou la mise en œuvre des mesures par les agriculteurs. Dans certains
pays, il existe des régimes d'aide qui n'ont même pas commencé
et d'autres qui n'ont qu'une ou deux années de fonctionnement. Cependant,
et malgré ces limites, nous pouvons faire quelques commentaires sur
l'application du programme agri-environnemental dans l'UE, à partir
d'un premier bilan.
En premier lieu, il faut signaler les intérêts différents
qu'ont montré les gouvernements nationaux et les organisations
professionnelles agricoles à ces mesures. Ainsi, certains pays qui
ont une agriculture très intensive - Danemark ou Pays-Bas - ou dans
lesquels il existe un lien particulier entre l'agriculture, le paysage et
le territoire - Royaume-Uni -, font preuve d'une plus grande prise de conscience
quant à la nécessité d'introduire des pratiques
d'agriculture durable. Cela est dû aux effets déjà tangibles
de la pollution agricole sur la détérioration de l'environnement
ou du paysage. Ces pays doivent faire face aux pressions provenant de la
société civile qui revendique une introduction sans délais
du programme agri-environnemental. L'existence d'un consensus entre pouvoirs
publics, profession agricole et associations écologistes sur
l'intérêt du programme permet de résoudre les problèmes
administratifs qui surgissent dans sa mise en œuvre, problèmes
auxquels nous avons fait référence quelques lignes
auparavant.
En second lieu, il faut ajouter à ce que nous venons d'exposer, que
la philosophie sous-jacente au programme agri-environnemental répond
à la réalité des pays du Nord et du Centre de l'Union
européenne. On peut même dire que ce programme a été
introduit grâce à la pression exercée par les gouvernements
de ces pays, ce qui explique pourquoi son application n'y présente
pas de grandes difficultés. Dans les pays méditerranéens,
en revanche, l'opinion publique et la classe politique ont du mal à
saisir le besoin de consacrer des fonds publics nationaux et régionaux
à ces programmes puisque, leurs agricultures étant moins
intensives, les problèmes environnementaux ne s'y sont pas encore
manifestés. De plus, pour combler les déficits de
compétitivité des agricultures méditerranéennes,
il est nécessaire de promouvoir des programmes de modernisation qui
permettent d'adapter les secteurs agricoles possédant les plus forts
potentiels à la nouvelle situation d'ouverture des marchés
mondiaux. Pour ces raisons, la société civile de ces pays
méditerranéens - préoccupée surtout par le
problème du chômage ou par la consolidation d'un état
de bien-être encore précaire - n'exerce pas une réelle
pression sur les pouvoirs publics pour qu'ils consacrent des ressources
budgétaires à ce programme ni qu'ils en accélèrent
l'application.
Cependant, et cela sera un troisième point, lorsque les gouvernements
des pays méditerranéens appliquent le programme - bien plus
parce qu'ils y voient une source complémentaire de revenus pour leurs
agriculteurs que parce qu'ils sont convaincus de sa nécessité
- ils rencontrent de nombreuses difficultés pour y intégrer
les particularités des écosystèmes
méditerranéens - rareté de l'eau, incendies de forêts
ou érosion des sols, par exemple. De même, dans certains pays
- à cause des pressions de groupes d'agriculteurs ayant des
difficultés pour rentabiliser certaines productions - on veut profiter
des programmes agri-environnementaux pour résoudre des problèmes
qui n'ont pas de fondement environnemental très
clair (8). Cela conduit parfois pour
l'élaboration des normes nationales d'application à des
négociations interminables entre les ministères de l'Agriculture
et de l'Environnement, d'une part, et entre ceux-ci et les syndicats agricoles
et les organisations écologistes, d'autre part, qui retardent d'autant
leur mise en œuvre. Au cas où ces programmes, douteux d'un point
de vue agri-environnemental - qui tentent fondamentalement de résoudre
les problèmes de compétitivité de certains secteurs
en crise par voie indirecte -, seraient approuvés, le problème
qui se poserait serait celui du financement dissimulé,
détourné de son objectif premier, que de tels programmes
représentent pour les collectifs d'agriculteurs en difficultés.
Cela peut réduire, à long terme, la légitimité
de la politique agri-environnementale européenne et créer de
sérieux problèmes lors des prochaines négociations à
l'OMC (Organisation mondiale du commerce).
Quatrièmement, et comme conséquence de la différente
sensibilité agri-environnementale des divers pays de l'UE, on trouve
aussi une diversité importante dans le montant des aides accordées
à l'intérieur du programme. Comme il a été
indiqué antérieurement, le règlement élaboré
par la Commission européenne ne fait qu'établir la limite maximum
de l'aide correspondante, laissant à l'État membre la
responsabilité d'en fixer le montant dans le cadre de sa propre
règle nationale d'application. Cette responsabilité nationale
fait que certains gouvernements nationaux ont accordé le maximum de
l'aide prévue dans le règlement européen, tandis que
d'autres l'ont fixée en-dessous, créant ainsi des différences
importantes entre les pays quant à l'attrait que le programme
agri-environnemental peut avoir pour les agriculteurs. Dans les pays où
ces aides sont faibles, il est plus intéressant pour les agriculteurs
de recourir aux programmes d'aides directes établis dans le cadre
de la réforme des OCM céréales ou oléagineux
plutôt qu'au programme agri-environnemental. C'est pour cela que les
syndicats agricoles, ayant intérêt à ce que le programme
soit un succès, revendiquent que le financement soit totalement à
la charge de l'UE afin de réduire le différentiel entre les
systèmes d'aides et d'éviter les risques de conflits entre
les agriculteurs européens, certains pouvant se sentir lésés
par rapport à leurs collègues d'autres pays. De toutes
façons, il faut considérer la disponibilité des ressources
sur lesquelles les États comptent pour faire face aux possibles demandes
de programme agri-environnemental. La disponibilité des ressources
est différente selon les pays et dépend de leur niveau de richesse
et de développement respectifs, ainsi que de la dimension du territoire
et de l'importance de la population agricole potentiellement
bénéficiaire du programme.
En définitive, bien que l'on ne puisse pas encore procéder
à une évaluation sérieuse des résultats du programme
agri-environnemental, nous pouvons quand même indiquer qu'il a introduit
une nouvelle dynamique dans les préoccupations des ministères
de l'Agriculture des différents États membres et qu'il a
intégré le thème de la relation entre l'agriculture
et l'environnement dans les discussions et les débats au sein du monde
agricole.
Les acteurs sociaux traditionnels et nouveaux dans le cadre de la politique
agri-environnementale
C'est un fait reconnu que le rôle de la profession agricole dans le
processus de mise en œuvre des politiques agri-environnementales dans
l'UE est déterminant. La nature de ce programme - obligatoire pour
les États membres et volontaire pour les agriculteurs - fait que son
impact dépend du degré d'implication des acteurs sociaux
intermédiaires (syndicats d'exploitants, fédérations
de coopératives, chambres d'agriculture, etc.) dans sa réalisation.
Les syndicats agricoles ont permis, d'abord en acceptant le programme
agri-environnemental et, ensuite, en prenant part à sa mise en place
dans chaque pays, que s'établisse une certaine harmonie entre le collectif
des bénéficiaires potentiels - les agriculteurs individuels
- et les pouvoirs publics chargés de formaliser les contrats et les
cahiers des charges. En ce sens, les activités de formation prévues
dans le programme agri-environnemental, bien qu'encore très peu
développées, sont autant d'opportunités pour que se
produise ce travail de dynamisation si nécessaire pour la réussite
du programme.
Cependant, la réalité de la profession agricole dans l'UE est
fort diverse d'un pays à un autre (Hervieu et Lagrave, 1992 ; Moyano,
1993), ce qui représente un élément important de
différenciation au moment de mesurer la répercussion du programme
agri-environnemental. Non seulement le niveau d'implantation et de
développement du syndicalisme agricole varie selon les pays, mais
en ce qui concerne l'acceptation du programme agri-environnemental, ni leurs
positions ni leur volonté de s'y impliquer ne sont convergentes.
En ce qui concerne l'implantation de la profession agricole, il est
indéniable que l'enracinement et le niveau de développement
du mouvement syndical et coopératif sont plus importants dans des
pays comme la France, le Danemark ou les Pays-Bas que dans les pays
méditerranéens.
La présence d'un tissu associatif qui a pénétré
l'ensemble de la société rurale est un facteur qui, en principe,
et pour les raisons exposées ci-dessus, peut contribuer à une
meilleure application des politiques agri-environnementales. Cependant pour
que cet élément ait une influence vraiment positive, il doit
se combiner avec une implication des organisations professionnelles agricoles
dans l'application dudit programme, ce qui n'est pas toujours le cas.
Dans certains cas la présence d'un lobby agricole puissant, qui s'oppose
à l'introduction de changements dans les formes de gestion de
l'agriculture, peut devenir un facteur de résistance à
l'introduction de nouvelles conceptions et philosophies sur le rôle
de l'agriculture et sur la relation de l'activité agricole avec
l'environnement.
C'est pourquoi, il s'avère nécessaire d'analyser dans chaque
pays les discours et les stratégies dominantes au sein de la profession
agricole. Cette analyse permettra d'évaluer si la présence
d'un syndicalisme fortement développé peut constituer ou non
un élément favorable à l'introduction de la politique
agri-environnementale.
Discours et stratégies du syndicalisme agricole sur la politique
agri-environnementale
En partant d'un niveau général d'analyse afin de réduire
au plan théorique la diversité des situations nationales, nous
pouvons dire que les discours dominants des syndicats agricoles européens
ont répondu, durant la période de vigueur de la PAC, à
deux " idéals-types ". En premier lieu un discours "d'entrepreneur
" qui met l'accent sur la dimension productive de l'activité agricole,
qui soutient un modèle d'agriculteur professionnel - très proche
du modèle de l'entrepreneur - assis sur une exploitation moderne et
viable en termes économiques, et attend de l'État et de la
politique agricole qu'ils garantissent la stabilité des marchés
et qu'ils créent les conditions nécessaires - corrigeant de
possibles handicaps structurels - pour que le secteur agricole s'intègre
pleinement dans le système économique.
En deuxième lieu, un discours " néo-paysan " qui insiste sur
la dimension territoriale et multi-fonctionnelle de l'activité agricole
- sans oublier l'activité productive. Ce discours soutient un modèle
d'agriculteur pluri-actif sur la base d'une exploitation viable en termes
non seulement économiques, mais aussi et surtout sociaux, et donne
un rôle essentiel à l'État dans l'élaboration
et l'application des politiques destinées à garantir les revenus
agricoles - intervenant sur les marchés pour corriger la position
inégale des agriculteurs - et aider à l'amélioration
des conditions de vie dans le milieu rural, contribuant à
l'équilibre territorial.
Sur la base de ces deux discours, les différents syndicats agricoles
européens ont développé divers types de stratégies
quant à leur participation dans la formulation et l'application de
la PAC. Certaines stratégies misent sur la concertation et la
participation à travers le COPA (Comité des organisations
professionnelles agricoles) (9). Ce qui
ne les empêche pas de maintenir ponctuellement des positions critiques
qui ne vont pas jusqu'à remettre en question l'ensemble des principes
fondamentaux de la PAC. D'autres développent des positions radicalement
plus critiques en dehors des institutions officielles de représentation,
s'articulant en structures syndicales autonomes, comme celui de la CPE
(Coordination paysanne européenne), et proposant des politiques
alternatives (10) .
Cependant, il n'y a pas de relation directe entre les discours et les
stratégies. Par exemple, nous pouvons trouver des organisations
inspirées par un discours " d'entrepreneur " qui ont développé
des stratégies de participation à travers le COPA - comme l'ASAJA
espagnole, la NFU britannique, la FNSEA française ou la DBV allemande
- et d'autres - surtout certaines fédérations
spécialisées par produits (comme l'AGPB française) -
qui ont maintenu des positions critiques vis-à-vis de la PAC à
cause de sa dimension excessivement étatique. Ces dernières
plaident pour une politique alternative - plus libérale - et
développent leurs propres stratégies de lobby en dehors du
domaine du COPA, proposant même sa dissolution. Enfin, des organisations
inspirées par le discours " néo-paysan " se sont maintenues
à l'intérieur du COPA et développent des stratégies
de concertation. C'est le cas de la COAG et l'UPA espagnoles ou la CIA
(ex-Confcoltivari) italienne.
Les relations entre agriculture et environnement étant encore peu
intériorisées par les agriculteurs européens et leurs
organisations professionnelles - à l'exception des agricultures intensives
du Danemark et des Pays-Bas -, il est difficile d'analyser ce thème
au niveau des discours, d'autant plus que son introduction suppose un certain
degré d'élaboration dans l'interprétation des
problèmes, degré que l'ensemble du syndicalisme agricole
européen est loin d'avoir atteint.
A la différence des thèmes de modernisation agricole, du rôle
de l'État dans la régulation du secteur ou même du
développement rural, sur lesquels il y a un degré plus
élevé d'intériorisation, la question du rapport entre
agriculture et environnement constitue toujours une nouveauté dans
de nombreuses régions européennes. Le fait qu'il s'agisse d'un
thème imposé de l'extérieur à la communauté
agricole qui n'est pas à l'origine de son apparition, explique qu'il
ne peut être analysé pour l'instant au niveau des
discours (11) .
S'il n'y a pas de discours vraiment élaboré, les syndicats
agricoles prennent cependant position vis-à-vis des mesures
concrètes. Celles-ci, dans certains cas, sont perçues comme
des menaces pour la liberté de l'agriculteur, en limitant sa marge
d'indépendance dans la prise de décision en tant qu'exploitant,
tandis que dans d'autres cas elles sont évaluées comme de nouvelles
opportunités pour compléter les revenus des agriculteurs. L'analyse
de telles attitudes et prise de positions des syndicats agricoles vis-à-vis
du programme agri-environnemental de la PAC entre, par conséquent,
dans le cadre des stratégies et non des discours. Elles répondent
à une rationalité de type instrumental et poursuivent des
objectifs, c'est-à-dire qu'elles sont orientées en fonction
des conséquences que peuvent produire des actions
déterminées.
En ce sens, il est possible d'observer dans la majorité des syndicats
agricoles européens une position favorable au programme
agri-environnemental bien que pour des raisons distinctes. Dans certains
cas, parce que le programme est évalué comme une source
complémentaire de revenus pour les agriculteurs, en particulier pour
ceux qui possèdent des exploitations peu compétitives sur le
marché et se voient menacés d'exclusion. Dans d'autres cas,
parce que l'on comprend l'utilité du programme en tant que moyen de
corriger les effets négatifs de l'agriculture productiviste
conventionnelle, tels que la pollution ou la dégradation du territoire.
Enfin, parce que le programme est évalué de façon positive
à partir de positions que nous pouvons cataloguer de " capitalisme
vert ", c'est-à-dire que l'on y voit des opportunités
intéressantes pour la création de nouveaux marchés.
Dans tous ces cas, les syndicats agricoles développent diverses
stratégies : d'intégration, en créant des services
spécialisés à l'intérieur de leurs propres
structures; de cooptation, en promouvant la constitution d'associations
collatérales (Just et Michelsen, 1995). Tout cela dans le but de ne
pas rester en dehors des nouveaux circuits de prises de décisions
relatifs à la politique agri-environnementale et de pouvoir s'entendre
avec les pouvoirs publics sur le contenu des différents systèmes
d'aides, agissant ainsi comme acteurs intermédiaires pour dynamiser
le collectif d'agriculteurs potentiellement bénéficiaire des
programmes et pour faciliter les procédures administratives.
Nous ne pouvons pas affirmer que les organisations qui développent
le discours d'entreprise soient moins favorables au programme
agri-environnemental que les tenantes du discours néopaysan. Ni d'ailleurs
son contraire. Dans les deux cas nous observons une évaluation positive,
bien que nuancée.
Dans le premier cas, les organisations de type entrepreneurs placent le programme
agri-environnemental à un niveau secondaire de leurs préoccupations,
l'élément fondamental de leur discours se caractérisant
par la compétitivité sur le marché et par les relations
entre l'agriculture et l'industrie. Dans le cas des organisations au discours
dominant néopaysan, le programme commence à occuper une position
centrale, lorsque l'ouverture des marchés et le retrait de l'État
de certains domaines de la politique agricole menacent d'exclure l'agriculture
familiale non compétitive.
Ainsi, dans le premier cas, le rapport entre agriculture et environnement
se pose en termes de durabilité économique à travers
la prise de conscience de la détérioration des ressources
naturelles qui menace la disponibilité de l'environnement conçu
alors comme facteur de production pour son usage agricole, c'est-à-dire
d'un discours émergent du " capitalisme vert ". Dans le second cas,
il se pose, au contraire, en termes de durabilité sociale,
c'est-à-dire selon une conception qui valorise les atouts environnementaux
en vue d'une nouvelle intégration des agriculteurs dans la
société et d'une nouvelle légitimité de la politique
agricole.
Certains pourraient y voir des éléments embryonnaires permettant
d'aborder une analyse des relations entre agriculture et environnement au
niveau des discours, mais à notre avis cette analyse est encore
prématurée et par conséquent risquée.
Nouveaux acteurs sociaux dans la politique agri-environnementale
A côté des acteurs qui représentent les intérêts
des agriculteurs - ayant été ou non hégémoniques
dans le cadre de la PAC -, de nouveaux acteurs sociaux émergent dans
le processus d'application de la politique agri-environnementale.
Les domaines dans lesquels nous pouvons observer l'émergence de ces
nouveaux acteurs sociaux sont au nombre de trois. Premièrement, dans
le domaine de la communauté scientifique, où se créent
des réseaux de chercheurs intéressés par les implications
environnementales de l'activité agricole, réseaux qui, grâce
aux priorités établies dans le programme cadre de la
recherche/développement (R+D) de l'UE et dans les programmes nationaux
respectifs, acquièrent un rôle chaque fois plus éminent
dans les débats agri-environnementaux. Ces réseaux se constituent
en acteurs avec une autorité suffisante - celle que leur donne leur
assise scientifique - pour obtenir l'écoute de l'opinion et des pouvoirs
publics et s'assurer une présence active dans le processus de formulation
de la nouvelle politique agri-environnementale.
Deuxièmement, au sein de l'administration publique, car la création
de nouveaux organismes liés à l'environnement signifie
l'arrivée de fonctionnaires de formation non agronomique dans le cadre
des politiques agri-environnementales. Ces réseaux de nouveaux
fonctionnaires, dont beaucoup sont formés dans le domaine des sciences
naturelles - en biologie, par exemple - introduisent des critères
non agrariens dans le traitement des implications environnementales de
l'activité agricole en participant avec les départements et
ministères de l'Agriculture au processus de définition des
nouveaux problèmes environnementaux. La perception différente
qu'ont ces deux groupes de fonctionnaires des relations entre l'agriculture
et l'environnement est parfois source de controverses et de conflits lorsqu'il
s'agit de définir le contenu des programmes.
Enfin, dans le cadre de la société civile, la présence
chaque fois plus importante du mouvement écologiste place ce dernier
comme un nouvel acteur reconnu par les pouvoirs publics en tant qu'interlocuteur
dans les processus de prise de décision relatifs aux politiques
d'environnement, augmentant son influence dans la définition des
programmes agri-environnementaux dans chaque pays. Sa présence dans
les débats et les institutions où se définissent de
tels programmes, introduit une dynamique de caractère " conservatoire
" qui est aussi à l'origine de débats et de controverses avec
les représentants des administrations de l'agriculture.
Il faut voir dans l'émergence de ces nouveaux acteurs sociaux le reflet
d'une société plurielle et diversifiée, comme l'est
la société rurale européenne d'aujourd'hui. Une
société dans laquelle les agriculteurs ne sont plus le groupe
social dominant, mais une minorité parmi d'autre, un groupe social
qui doit partager avec d'autres, sur un pied d'égalité, les
problèmes du monde rural et la recherche de solutions (Hervieu,
1994).
Cela ne devrait pas dissuader les agriculteurs et leurs organisations
professionnelles de participer aux nouvelles politiques. Au contraire !
L'intégration des agriculteurs dans les politiques agri-environnementales
constitue peut-être un des défis auquel doivent répondre
de nombreuses zones rurales européennes dans lesquelles la population
agricole est encore importante. Pour que l'intégration de cette population
dans ces politiques se réalise, il faudrait peut-être que les
agriculteurs sortent du ghetto dans lequel les discours à caractère
agrarien les avaient plongés, séduits par une rhétorique
les persuadant de leur appartenance à un monde particulier et, par
conséquent, méritant un traitement privilégié.
En fin de compte, leur présence active dans ces nouvelles politiques,
en collaboration avec d'autres groupes d'intérêts, pourrait
être la voie vers la construction d'un nouveau type de relations entre
l'agriculture et la société dans l'Union européenne.
[R] Notes
(1) le R(CEE) 2328/91, remplaçant le
réglement structurel antérieur R(CEE) 797/85, inclut certains
de ces programmes comme celui de l'extensification de la production agricole
et celui de la reforestation des terres
agricoles.[VU]
(2) Comme il a été indiqué plus haut,
certaines mesures agri-environnementales, comme celles relatives aux zones
sensibles (ESA) ou celles sur l'extensification de la production agricole,
étaient inclues dans le R(CEE) 797/85 et dans le 2328/91, mais elles
avaient un caractère facultatif pour les Etats membres.
[VU]
(3) Chaque Etat membre doit présenter la liste des
zones de son territoire où appliquer le programme vertical correspondant.
[VU]
(4) Dans les programmes de zones sont inclus, en effet, ceux
qui sont élaborés directement par les Communautés autonomes
pour des zones déterminées de leur territoire. Les régions
en assument le cofinancement, sans participation du gouvernement espagnol
national. Par exemple, le gouvernement régional d'Andalousie (Junta
de Andalucia) a présenté plusieurs programmes régionaux,
concernant le pâturage, la lutte contre l'érosion du sol dans
les oliveraies, ou encore des mesures destinées à des zones
de cultures très spécifiques comme la canne à sucre
ou la vigne. Au moment de la rédaction de cet article, ils n'ont pas
encore été approuvés par le Comité STAR de l'UE.
[VU]
(5) Pour comprendre la nature du programme agri-environnemental
et les nombreuses réactions qu'il suscite, il faut replacer sa
genèse et sa formulation dans le processus et les objectifs de la
réforme de la PAC. [VU]
(6) Dans les zones d'objectif 1 - qui sont les moins
développées économiquement -, l'UE contribue à
la hauteur de 75% et les gouvernements nationaux pour 25%. Dans les autres
zones, le cofinancement est de 50 - 50. [VU]
(7) La négociation se fait au sein du Comité
STAR, qui est un comité de gestion pour les thèmes
agri-environnementaux. [VU]
(8) Cela s'est produit avec le problème des agriculteurs
ayant des productions non compétitives sur le marché, qui pour
éviter leur reconversion nécessaire à d'autres productions,
tentent de l'inclure dans les programmes agri-environnementaux pour recevoir
des aides pour des raisons -pas toujours faciles à justifier - de
protection de l'environnement, ce qui a conduit même la Commission
européenne à rejeter certains programmes proposés par
les gouvernements nationaux pour homologation. [VU]
(9) Le COPA regroupe plus de trente organisations
professionnelles de caractère national représentant la majeur
partie des agriculteurs européens. Le COPA est reconnu par la commission
européenne comme interlocuteur et participe aux divers comités
consultatifs agricoles. [VU]
(10) La CPE est un forum alternatif au COPA regroupant des
organisations représentatives d el'agriculture familiale et fortement
critiques sur le contenu et les orientations de la PAC.
[VU]
(11) Dans les pays où il y a une plus grande
élaboration dans l'interprétation des problèmes entre
l'agriculture et l'environnement -comme le Danemark ou les pays-Bas - il
peut s'y inscrire un certain type de rationalité relatif aux valeurs
qui conduisent à l'émergence de deux types de discours: d'un
côté, celui de la durabilité, et de l'autre celui de
l'écologisme paysan. [VU]
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