Les chartes forestières de territoire
vers un nouveau contrat social au sujet des espaces forestiers
?
Le fruit d'une évolution des rapports entre la
société et les espaces forestiers
Vers un nouveau contrat social au sujet des espaces
forestiers
Une inscription dans une perspective de développement
rural
Les modalités de mise en oeuvre des CFT
En conclusion
Les chartes forestières de territoire (CFT) sont un outil contractuel
créé par l'article premier de la loi française d'orientation
forestière n° 2001-602 du 9 juillet 2001 (LOF). Leur finalité
est de mettre en relation l'ensemble des acteurs et usagers de la forêt
à l'échelle d'un territoire donné, en vue de négocier
les conditions de satisfaction des différentes demandes d'usage de
la forêt, dans une perspective de développement durable. Il
s'agit donc d'ouvrir la forêt sur les territoires ruraux et
périurbains qui la portent, au travers d'une contractualisation en
termes de droits et de devoirs entre les détenteurs du foncier et
les usagers. à ce titre, lesdites chartes, en offrant l'opportunité
de négocier localement un nouveau contrat social au sujet des espaces
forestiers et de leurs usages, représentent une innovation dans le
domaine forestier français, caractérisé depuis la
deuxième moitié du XXe siècle par un certain
néocorporatisme où dominent l'État et les acteurs
économiques (Buttoud, 1998).
Une quarantaine de projets de CFT sont en cours. Le présent article
ne les abordera pas car peu de chartes sont déjà finalisées.
Il propose par contre une analyse du dispositif tel qu'il est
présenté par la LOF (nouvel article L.12 du Code forestier)
et la circulaire ministérielle du 15 février 2001 relative
à l'expérimentation des dites chartes
(1) . Il s'agit de comprendre quels sont les facteurs
à l'origine des CFT et quels en sont les objectifs. Cela conduira
premièrement à s'intéresser à l'évolution
du statut attribué par la société aux espaces forestiers
au cours des derniers siècles et aux origines de la contractualisation
de l'action publique dans le domaine forestier. Puis suivra une analyse des
leviers d'action en matière de développement rural que les
CFT sont appelées à mobiliser. Enfin, les modalités
de mise en œuvre et de financements desdites chartes seront
examinées.
Cette analyse s'appuiera entre autres sur les évolutions apportées
au projet de texte de loi lors des débats parlementaires qui ont
précédé l'adoption de la LOF. Au préalable, il
convient de rappeler que cette loi d'orientation forestière vise une
participation de la politique forestière " à l'aménagement
du territoire, en vue d'un développement durable " (nouvel article
L.1 du Code forestier) et qu'elle s'insère dans un ensemble de textes
promulgués entre 1999 et 2001 (2) et
se référant à la notion de développement durable.
[R] Le fruit d'une évolution des rapports entre la société et les espaces forestiers
La notion de " contrats de territoire appliqués à la forêt
" a été introduite en 1998 par le rapport Bianco sur la forêt
française (3), sur la base du principe
un territoire, un projet, un contrat, en lien avec la
LOADDT (4) alors en projet. Se
référant à ce rapport, le projet de la loi d'orientation
forestière, en date du 12 avril 2000, stipule la nécessité
d'une approche ancrée sur les territoires, reconnus comme un espace
privilégié de concertation et de formalisation des nombreuses
attentes relatives à la forêt, d'où la proposition des
CFT. Il convient par ailleurs de noter que le projet de loi parle de chartes
de territoires forestiers et non de chartes forestières de territoire.
La dénomination actuelle n'a été adoptée que
lors de la deuxième lecture à l'Assemblée nationale
: le rapport de l'Assemblée n° 3054 précise que cette
nouvelle appellation correspond ainsi mieux au vœu de disposer " d'un
instrument s'inscrivant dans une logique forestière et dont le territoire
n'est pas l'objet mais simplement le champ d'intervention ".
Plus largement, les CFT résultent de l'évolution du statut
des espaces forestiers en France et en Europe, au cours des derniers
siècles. L'émergence de la notion de gestion forestière
durable, dans la lignée du sustainable development, illustre
notamment un changement profond du regard porté sur les forêts.
De profondes évolutions des usages des espaces forestiers
En trois siècles, les évolutions des forêts européennes
ont été profondes, en lien avec l'accroissement de la population
et des revenus (Léonard, 2000) : l'Europe est successivement passée
de forêts de subsistance à des forêts industrielles
aménagées réglementairement pour préserver la
ressource ligneuse fournissant l'unique source d'énergie des industries
naissantes, puis à des futaies aménagées en coupes
réglées. Avec ce troisième modèle, né
au début du XIXe siècle, l'on passe d'une logique
de restriction des prélèvements à une logique d'optimisation
de la production centrée sur le bois d'œuvre (Chauvin, 2002).
Ce modèle structure, de nos jours, le paysage forestier
français.
Un quatrième modèle forestier tend à se développer
dans les pays les plus riches : la forêt sanctuaire ou forêt
friche (Léonard, 2000). Il s'agit d'une forêt dont la
société n'attend plus forcément la fourniture de biens
échangeables : le revenu forestier ne constitue plus qu'une faible
part du revenu national, si bien que la fonction de production n'est plus
dominante et peut localement devenir secondaire ou absente, tandis que les
activités récréatives en forêt s'accroissent dans
une société de plus en plus urbaine
(5) . L'étude SOFRES réalisée en 2000
sur les Français, la forêt et le bois montre ainsi un attachement
profond aux espaces forestiers (91% des Français déclarent
aimer la forêt) mais ceux-ci apparaissent avant tout comme un espace
de ressourcement. Il convient cependant de remarquer que cette demande est
hétérogène voire contradictoire : deux grandes
représentations coexistent en effet, celle d'une nature à l'allure
sauvage et celle d'une nature aménagée en vue d'un accès
facilité. Cette demande, qui concerne en fait l'ensemble des espaces
qualifiés de naturels, peut conduire à des tensions avec les
propriétaires et gestionnaires ou entre usagers tandis que la
fréquentation induit elle-même des nuisances.
La forêt française, occupant actuellement 27% du territoire
métropolitain et privée pour 71% de sa surface, est en fait
soumise à une multiplicité de regards liée à
la diversité des usages : propriétaires forestiers, gestionnaires
forestiers, utilisateurs et transformateurs du bois confrontés à
des marchés internationalisés, promeneurs, sportifs, protecteurs
de la nature… à cela s'ajoutent des facteurs structurels
déstabilisateurs : une ressource croissante tant en volume
(l'accroissement biologique n'est prélevé qu'à hauteur
de 60%) qu'en surface (25 000 ha/an)
(6) mais un déficit chronique de la filière
économique forêt-bois française et des problèmes
de compétitivité (7)
(INRA-DADP). Aussi, la planification de la gestion par
propriété (8), qui forme
la base du cadre français de gestion forestière, est-elle
appelée à une plus grande ouverture sur l'aménagement
du territoire dans toutes ses composantes et à s'intéresser
à des échelles spatiales autres que celle de la
propriété (Chauvin, 2002) : les limites juridiques de la
propriété et la responsabilité individuelle de chaque
propriétaire ne sont plus forcément pleinement pertinentes.
De la notion de gestion forestière durable…
Le concept de gestion forestière durable a vu le jour après
1987, en application au secteur forestier de la notion de sustainable
development, basée sur la notion de besoins humains à satisfaire
et forgée dans le rapport Brundtland. Lors de la préparation
du Sommet de Rio, les préoccupations portaient essentiellement sur
les forêts tropicales confrontées à une déforestation
chronique. Le Sommet de Rio n'aboutira en matière forestière
que sur une déclaration de principes non juridiquement contraignants
(Principes forestiers de la CNUED (9)).
Parallèlement la notion de gestion durable des forêts s'étend
à l'ensemble des forêts mondiales. Ainsi au sein de l'Accord
international sur les bois tropicaux de 1994 figure l'engagement des pays
consommateurs (c'est-à-dire les pays non tropicaux) de gérer
leurs forêts de façon durable.
En Europe, la notion de gestion forestière durable a rapidement
évolué vers une conception fonctionnaliste définie
officiellement en 1993 à la conférence ministérielle
d'Helsinki sur les forêts européennes
(10): " La gestion durable signifie la gérance
et l'utilisation des forêts et des terrains boisés, d'une
manière et d'une intensité telles qu'elles maintiennent leur
diversité biologique, leur productivité, leur capacité
de régénération, leur vitalité et leur capacité
à satisfaire, actuellement et pour le futur, les fonctions
écologiques, économiques et sociales pertinentes, aux niveaux
local, national et mondial et qu'elles ne causent pas de préjudices
à d'autres écosystèmes ". Cette définition a
été reprise sous une forme légèrement modifiée
dans l'article premier de la LOF (nouvel article L.1 du Code forestier).
… Aux services forestiers dits non-marchands
Dans les contrées européennes, non menacées de
déforestation, la mise en œuvre de la gestion forestière
durable concerne particulièrement les services forestiers dits
non-marchands. Les forêts ne produisent en effet pas que du bois et
fournissent d'autres utilités, souvent non intentionnelles de la part
du propriétaire du foncier forestier et pour la plupart non marchandes,
qu'il s'agisse de la fourniture d'espaces de récréation, de
la contribution au paysage ou encore de la protection des sols et des ressources
en eau. Qualifiées de services non-marchands, ces utilités
ne sont dans une majorité de cas pas appropriées ni
spécialement rémunérées (Buttoud, 1998). Elles
sont généralement localisées (elles ne sont accessibles
que sur place) mais avec une forte " substituabilité " d'un espace
ordinaire à l'autre (ce qui peut générer une concurrence
entre territoires), en relation très variable avec la fonction de
production de bois (11), et
présentent une échelle d'appréciation souvent beaucoup
plus vaste que la simple parcelle forestière (Terrasson, 2002).
Cette notion de services forestiers non-marchands mérite une
clarification. Le terme " non-marchand " permet d'exclure les produits ayant
une valeur commerciale avérée : en premier lieu, le bois
d'œuvre et le bois d'industrie mais également les champignons
ou le bois de chauffe, bien qu'ils échappent souvent à un
enregistrement fiscal et statistique. Reste le terme " service " : selon
Gadrey (cité par Aznar, 2001), un service est " une opération
visant la transformation d'une réalité C possédée
ou utilisée par un client ou un usager B, et réalisée
par un prestataire A à la demande de B (et souvent en interaction
avec B), mais n'aboutissant pas à un produit final susceptible de
circuler économiquement indépendamment de C ". Cette
définition permet, d'une part, de distinguer la production de biens
(par exemple, le bois) de celle d'un service (par exemple, la réalisation
et l'entretien d'un chemin de randonnée indissociable du fonds qui
le porte). Elle insiste, par ailleurs, sur le rôle des agents
économiques impliqués dans ledit service.
Dans le cas des espaces forestiers, en reprenant le cadre d'analyse
développé par Aznar au sujet des services environnementaux
(2001), l'agent A de la définition précédente est en
général le propriétaire ou le gestionnaire d'un bien-support
C, dont l'agent B est un usager d'origine locale ou non, la relation de service
entre les agents A et B étant généralement indirecte
au travers d'une médiation institutionnelle. Dès lors, en suivant
Aznar, il est possible de distinguer trois grands types de relations :
- lorsque la prestation de A est non intentionnelle, il n'y a pas de relation
de service telle que définie précédemment (même
s'il existe bien un usager B) et l'on se trouve en présence d'une
externalité simple : " des situations où les décisions
de consommation ou de production d'un agent affectent directement la satisfaction
(bien-être) ou le profit (bénéfice) d'autres agents sans
que le marché évalue et fasse payer ou rétribue l'agent
pour cette interaction " (Picard, cité par Mollard, 2002). Cette situation
semble correspondre à l'essentiel des services forestiers non-marchands
qui ne sont donc pas des services au sens économique : l'opportunité
d'usage à des fins récréatives de routes forestières
ou de la cueillette de menus produits (du moment que cette cueillette ne
prend pas un caractère d'activité commerciale), la contribution
de la forêt au paysage… ;
- lorsqu'il y a bien une relation de service entre les agents A et B mais
qu'il y a exclusion des usagers ne participant pas au financement de la
production du service, l'on entre dans le champ d'un service à
caractère privé, tel que la location de chasses privées
;
- lorsqu'à l'inverse du cas précédent, il existe une
relation de service (souvent indirecte via une médiation institutionnelle)
mais sans exclusion, il s'agit d'un service à caractère public.
Tels sont les cas des forêts dites de protection, dont la gestion vise
la prévention et la gestion de risques naturels notamment en montagne,
ou des réserves intégrales domaniales, dont l'objet est la
préservation des processus écologiques : ces espaces sont
affectés à un service dont le bénéficiaire (l'agent
B) est la société en général et le prestataire
(l'agent A) est la puissance publique avec un financement via
l'impôt.
Ainsi, la problématique des services forestiers non-marchands est,
dans une majorité de cas, l'internalisation d'externalités,
c'est-à-dire la création de réelles relations de services
entre les propriétaires du foncier forestier (le bien support) et
ses usagers. L'un des obstacles majeurs est que ces externalités ont
un caractère économique public (non-rivalité dans l'usage
et impossibilité d'exclusion des usagers : les paysages…) ou
public mixte (s'il y rivalité d'usage : promeneurs/propriétaires,
promeneurs/chasseurs…) mais ont des biens supports privés dans
une majorité de cas (71% de la surface forestière française
sont privées). Par ailleurs, les externalités forestières
ne sont pas forcément que positives comme le montre la fermeture de
certains paysages à la suite des boisements massifs d'après-guerre.
[R] Vers un nouveau contrat social au sujet des espaces forestiers
L'article premier de la LOF rappelle que la politique forestière relève de la compétence de l'État mais introduit également la notion de contractualisation entre les collectivités territoriales et l'État en vue de la mise en œuvre de cette politique (nouvel article L.2 du Code forestier). Cette notion est une nouveauté en matière de droit forestier (Lagarde, 2001) (12), l'Assemblée nationale ayant précisé que les CFT en constituent le moyen privilégié.
La contractualisation comme mode d'action publique en matière
forestière
Le recours à la contractualisation de l'action publique est un
élément central de la décentralisation intervenue en
France depuis les années 1980 et de la recomposition territoriale
qui l'accompagne. Le contrat permet de formaliser l'accord d'une pluralité
d'intervenants de statuts divers autour d'objectifs partagés et favorise
ainsi l'adaptation des interventions aux territoires concernés, en
remplissant trois grandes fonctions : servir de base pour la définition
même du territoire considéré, représenter un cadre
d'apprentissage des logiques d'intervention des différents contractants,
améliorer le contrôle des engagements réciproques des
différentes parties (Guérin et Moquay, 2002). Territorialisation
de l'action publique et contractualisation répondent en fait à
un même besoin d'efficacité : agir de manière
différenciée, au niveau le plus adéquat, en fonction
des besoins spécifiques et des attentes de la société
(Domas, 2002).
En matière forestière, l'émergence de la notion de
contractualisation des interventions publiques résulte d'une
évolution profonde du mode de définition de la politique
forestière française (Buttoud, 1998). Basée depuis le
Moyen âge sur un modèle étatique de contrôle de
l'utilisation de l'espace, la politique forestière a évolué
au cours de la première moitié du XXesiècle
vers un modèle libéral productiviste tourné notamment
vers les propriétaires forestiers privés (avec, entre autres,
la création du Fonds forestier national, en 1946). Ce modèle
s'est accompagné d'un certain néocorporatisme avec l'association
croissante à la définition de la politique forestière
des opérateurs économiques impliqués dans la production
de bois. Mais, avec la montée en puissance des attentes sociales et
environnementales liées aux espaces forestiers, ce système
est contraint d'évoluer.
C'est dans ce cadre qu'apparaît la contractualisation en vue de
négocier un nouveau contrat social relatif aux usages des espaces
forestiers, avec, dans la LOF de juillet 2001, la création des CFT
(contrat sous l'égide de la collectivité) et la reconnaissance
de la certification forestière (nouvel article L.13 du Code forestier)
où un contrat est scellé au travers du marché entre
les producteurs et les consommateurs de produits à base de bois. La
dimension sociale et non uniquement économique de la contractualisation
proposée au travers des CFT apparaît, entre autres, dans le
vocabulaire employé par la circulaire de février 2001, qui
précise qu'une CFT a vocation à consigner les engagements des
propriétaires forestiers et des demandeurs de biens et/ou de services
" en terme de droits et de devoirs ".
De la contractualisation au projet de territoire
Dans le cadre de contractualisation évoqué ci-dessus, le
médiateur politique prend le pas sur le gestionnaire forestier, acteur
du territoire parmi d'autres, et l'aménagement forestier s'insère
dans un projet de territoire. La LOF ne mentionne en fait pas le terme "
projet de territoire ", se contentant de l'expression " programme d'actions
pluriannuel ". La circulaire de février 2001 s'y réfère
par contre, stipulant que la politique forestière doit être
modulée en fonction des réalités locales des territoires
et des acteurs, selon une logique " une problématique, des acteurs,
un territoire, une charte ". Un projet de territoire est l'affirmation à
l'échelle d'un territoire donné d'une ambition négociée
et partagée, fondée sur une réflexion prospective collective
qui met en perspective et en synergie l'activité des acteurs
concernés (Chappoz, 1999). Il s'agit d'un espace de dialogue et de
négociation, qui recouvre trois types de contrats (Orange, cité
par Chappoz) : un contrat politique (construction du projet global, constitution
du jeu d'acteurs, identification des ressources nécessaires), un contrat
institutionnel (maillage des partenaires, définition des conditions
d'accès aux compétences des partenaires et aux ressources)
et un contrat opérationnel (dotation des opérateurs des moyens
nécessaires à la réalisation des actions
préparées par les deux contrats précédents).
Un projet de territoire nécessite l'identification du territoire
concerné et la fixation d'un pas de temps pour sa mise en œuvre.
Au sujet du périmètre d'une CFT, le texte de loi comme la
circulaire ne fixent pas de seuil ni ne définissent le terme " territoire
". La loi insiste sur la pertinence au regard des objectifs poursuivis tandis
que la circulaire énonce le besoin d'un périmètre permettant
une mobilisation optimale des acteurs. De même, les deux textes restent
très ouverts sur la durée de validité des chartes :
la loi parle d'un " programme d'actions pluriannuel ", la circulaire " d'une
durée déterminée en fonction de la situation " mais
d'orientations " au moins à trois ans ". Les deux textes plaident
ainsi pour une approche pluriannuelle (" sur le moyen et le long terme ",
précise la circulaire), ce qui paraît pour le moins logique
du fait de la durée des cycles forestiers.
Quant au contenu minimal d'une charte, il est précisé par la
circulaire qui demande un rapport de diagnostic (état actuel du territoire
et évolutions sur vingt ans) et un document définissant " les
orientations fondamentales […]), les mesures et les modalités
d'organisation nécessaires pour assurer leur cohérence et leur
mise en œuvre ". Sur cette base, les chartes donnent lieu à des
conventions d'application entre les propriétaires et les gestionnaires
forestiers (privés ou publics) d'une part, et les autres parties
concernées, d'autre part. On retrouve ainsi les trois contrats d'Orange.
Le contrat opérationnel apparaît explicitement sous la forme
des conventions d'application. La charte contient quant à elle les
deux autres : le contrat politique avec la fixation d'orientations et le
contrat institutionnel avec les modalités d'organisation de
l'action.
Au passage, il est possible de préciser le terme " charte ". à
l'instar des chartes de pays ou de parc naturel régional, la charte
forestière est un document de référence qui détermine
la stratégie du territoire concerné. Ce n'est qu'ensuite, sur
la base de la charte, qu'intervient un contrat portant sur les engagements
financiers nécessaires à la réalisation du projet de
territoire (dans le cas des CFT, ce sont les conventions d'application).
Une charte a en fait surtout une force morale du fait de son caractère
public : sa ratification impose l'engagement des signataires à en
respecter les orientations et à contribuer à son application
(Gorgeu, 1997).
Quant à la validation des CFT, il n'y a pas de procédure
formalisée. L'appréciation de la cohérence d'une CFT
avec la politique forestière et la politique d'aménagement
du territoire relève du Préfet : la reconnaissance par celui-ci
du périmètre d'une CFT vaut de facto reconnaissance de celle-ci.
Cette reconnaissance basée sur la constatation d'un périmètre
relève d'une certaine norme que l'on retrouve dans la plupart des
textes récents relatifs aux territoires (Giraut et Vannier, 1999).
Par ailleurs, relevons que c'est l'État qui reconnaît les CFT
même si celles-ci peuvent être de l'initiative de collectivités
territoriales : la politique forestière reste de la compétence
de l'État qui en assure la cohérence (nouvel article L.2 du
Code forestier).
[R] Une inscription dans une perspective de développement rural
Les interventions des pouvoirs publics sont classiquement justifiées dans deux situations où les pouvoirs publics s'interposent entre le marché et les agents économiques (Daucé et al., 2002) : premièrement pour modifier une répartition de revenus entre individus ou entre territoires jugée inéquitable (dimension redistributive) et, deuxièmement, pour pallier les dysfonctionnements et les défaillances du marché (dimension allocative). Cette seconde dimension concerne particulièrement les activités à faible mobilité du capital et à cycles de production au long terme qui rendent difficiles l'adaptation rapide aux évolutions du marché : c'est notamment le cas des activités liées à la forêt et au bois (Aubert et al., 2001).
Quatre objectifs affectés aux CFT
Daucé et al. identifient quatre leviers d'action en matière
de politiques rurales : la valorisation des ressources fixes, l'action sur
l'implantation ou le développement des entreprises du secteur secondaire,
l'action sur la dynamique résidentielle et, enfin, l'action sur le
capital humain. Plus spécifiquement, les politiques forestières
des pays du Nord, dont la France, visent à répondre à
trois enjeux (Buttoud, 1998) : premièrement, satisfaire la demande
croissante de produits forestiers
(13), deuxièmement, réguler les
services non-marchands et, enfin, accompagner la déprise agricole
qui met à disposition des terres pour un boisement naturel ou artificiel.
C'est à la lumière de ces éléments qu'il convient
d'analyser les objectifs, au nombre de quatre, assignés par la LOF
aux CFT. Celles-ci doivent en effet viser :
- soit à garantir la satisfaction de demandes environnementales ou
sociales particulières concernant la gestion des forêts et des
espaces naturels qui leur sont connexes ;
- soit à favoriser le regroupement technique et économique
des propriétaires forestiers, la restructuration foncière ou
la gestion groupée à l'échelle d'un massif forestier
;
- soit à renforcer la compétitivité de la filière
de production, de récolte, de transformation et de valorisation des
produits forestiers ;
- soit à contribuer à l'emploi et à l'aménagement
rural, notamment par le renforcement des liens entre les agglomérations
et les massifs forestiers (ce dernier objectif ne figurait pas dans le projet
de loi d'avril 2000 : il a été introduit par l'Assemblée
nationale en première lecture).
Avant de poursuivre, il convient de préciser qu'il n'y a pas de
financements spécifiques prévus pour les CFT : les actions
qui en découleront devront faire appel aux voies de financement
déjà existantes.
Internaliser les externalités par indemnisation ?
Le premier objectif assigné aux CFT s'inscrit dans une dynamique de
valorisation de ressources fixes productrices d'externalités, auxquelles
font écho des attentes sociales. Concrètement, l'approche retenue
est une prise en compte des externalités sur la base d'un principe
prescripteur-payeur déjà proposé par le rapport Bianco
: au sujet des conventions d'application des actions prévues dans
les CFT, la circulaire de février 2001 qualifie les demandeurs d'usages
(et financeurs) de " donneurs d'ordre ". Mais il ne s'agit pas tant de la
rémunération d'un service que de la compensation de contraintes
consenties par les propriétaires signataires des conventions
d'application. L'article premier de la loi indique ainsi que la politique
forestière privilégie " la recherche de justes contreparties
pour les services rendus par la forêt et les forestiers […] lorsque
cela conduit à des contraintes et à des surcoûts
d'investissement et de gestion " (nouvel article L.1 du Code forestier).
Cet alinéa, introduit par le Sénat, place la contractualisation
évoquée plus haut dans une perspective d'indemnisation,
essentiellement par la puissance publique comme nous le verrons dans la
quatrième partie au sujet des sources de financement.
De fait, la LOF propose de garantir la multifonctionnalité des espaces
forestiers par la compensation des manque-à-gagner de la fonction
de production mais cela n'aboutit pas à la création d'une situation
de marché pour lesdits services (dont on a vu précédemment
qu'il s'agit pour une majorité de cas d'externalités et non
de services au sens économique). Leurs bénéficiaires
(les usagers non-économiques des espaces forestiers, c'est-à-dire
non impliqués dans la production de bois) ne payent qu'indirectement
par l'impôt, sans aucune relation d'échange particulière
avec les fournisseurs desdits services (les " forestiers " du nouvel
article L.1). De plus, la compensation n'intervient qu'en cas de contraintes
et de surcoûts : soit de telles contraintes existent et dès
lors la puissance publique fournit une contrepartie aux " forestiers " subissant
des externalités négatives générées par
des usages non-économiques intempestifs, soit la situation actuelle
reste inchangée (les externalités actuelles restent des
externalités tant que les usagers qui en bénéficient
ne génèrent pas à leur tour des externalités
négatives vis-à-vis de l'activité de production de
bois).
Il convient de relever que le texte de loi ne considère que des "
services rendus par la forêt et les forestiers " : il est donc question
d'externalités a priori positives, ce qui signifie qu'aucune
solution n'est proposée pour les externalités forestières
négatives. Aucune définition n'est par ailleurs donnée
au sujet des " contraintes " et des " surcoûts" de même qu'aucune
indication sur le mode de mise en œuvre desdites contreparties et du
niveau de contraintes à justifier pour en bénéficier.
En conclusion de cette analyse du premier objectif assigné aux CFT,
il apparaît que les dispositions prévues par le législateur
ne semblent pas à même de solutionner à long terme la
question des services forestiers non-marchands.
Agir sur les structures de production et de transformation du bois
Le second objectif vise à nouveau la valorisation des ressources fixes
mais par une action sur les structures de production, à savoir les
propriétés forestières confrontées à un
morcellement non négligeable, qui constitue un handicap pour la gestion
forestière. Le troisième objectif joue essentiellement sur
le développement des entreprises du secteur secondaire (transformation
et valorisation des produits forestiers) étendu aux entreprises
d'exploitation et de travaux forestiers, l'enjeu de la compétitivité,
particulièrement important pour les structures industrielles, étant
clairement posé. Ces deux objectifs peuvent également mobiliser
le levier d'action sur le capital humain (formation des
propriétaires…) et s'inscrivent clairement dans le premier enjeu
de la politique forestière. Ils restent cependant sectoriels et
focalisés sur la seule fonction de production. Ils ouvrent néanmoins
la possibilité d'un financement portant sur des actions souvent
déjà existantes mais en tenant davantage compte des
caractéristiques territoriales.
Le quatrième objectif est plus transversal et porte sur la fonction
sociale des forêts : il souligne l'importance que l'emploi lié
à la forêt ou au bois peut jouer en milieu rural, ainsi que
la nécessaire solidarité à établir entre les
territoires supports d'externalités positives et les territoires d'origine
des personnes qui en bénéficient ou cherchent à en
bénéficier (les agglomérations). Le changement de
dénomination des chartes intervenu en mai 2001 souligne par ailleurs
la possibilité que puissent participer à des chartes (et donc
à leur financement) des collectivités dont le territoire n'est
pas forestier (notamment les communautés d'agglomération).
Les CFT s'inscrivent ainsi dans les principaux leviers de l'action publique
en milieu rural (à l'exception de l'action sur la dynamique
résidentielle qui ne concerne pas directement la forêt…
sauf en terme de pression foncière). Par ailleurs, les chartes
forestières étant appelées " à devenir un outil
d'aménagement et de développement durable des territoires ruraux,
insérant davantage les forêts dans leur environnement
économique, écologique, social et culturel " (circulaire de
février 2001), le vœu d'une multifonctionnalité de la
forêt requiert la combinaison de plusieurs des objectifs (certains
restant particulièrement sectoriels
(14)) et une ouverture sur d'autres secteurs
d'activité ou thématiques (tourisme, gestion des risques naturels,
relations avec l'agriculture…). Le mode d'internalisation des
externalités positives envisagé par la loi se cantonne cependant
au champ de l'indemnisation compensatrice de manque-à-gagner et non
à la véritable création de relations de service.
[R] Les modalités de mise en oeuvre des CFT
Comme on l'a déjà vu au sujet de la portée spatiale et de la durée de validité, les modalités de mise en œuvre des CFT sont très ouvertes, laissant en fait une liberté d'organisation et de choix méthodologiques aux porteurs de projets, ce qui correspond au souhait d'adapter la politique forestière aux réalités des acteurs et des territoires. Concernant l'organisation des acteurs, l'examen des textes relatifs aux CFT soulève certains questionnements, dont les réponses seront sans doute fournies quand les projets actuels de CFT seront finalisés. Un autre aspect particulièrement important est l'articulation desdites chartes avec les autres projets de territoire éventuellement existants sur le périmètre d'une CFT et surtout sources potentielles de financements dans la mesure où les CFT ne sont qu'un outil d'organisation et de structuration d'un collectif d'acteurs et non de financement.
Mobilisation et structuration des acteurs
A qui revient l'initiative d'une CFT ? La circulaire du 15 février
2001 indique seulement que les chartes résultent d'une initiative
" locale, […] communale, intercommunale ou départementale, voire
régionale ", précisant par contre que " les propriétaires
forestiers et les élus sont les acteurs indispensables à la
mise en place d'une CFT ", ce qui se justifie : les propriétaires
(qui peuvent être institutionnels) sont les premiers concernés
par les usages de leurs forêts et les élus confèrent
une portée politique indispensable au projet de territoire.
L'Assemblée nationale a d'ailleurs ajouté au texte de loi dès
la première lecture un alinéa stipulant que " la charte peut
être élaborée à l'initiative d'élus des
collectivités concernées ".
Le dispositif des CFT semble donc à nouveau très ouvert, mais
la circulaire précise cependant que " les demandes économiques,
sociales et environnementales doivent être portées par des acteurs
clairement identifiés et légitimés [pour] un débat
constructif et responsable avec les partenaires traditionnels de la filière
de la forêt et du bois (propriétaires, exploitants et
industriels…) ". Cela soulève deux remarques de fond, sachant
que la circulaire ne fournit pas plus d'information sur ce point.
Premièrement, à qui revient la possibilité de
légitimer les porteurs desdites demandes : aux élus en tant
que représentants du territoire, aux " partenaires traditionnels de
la filière " ou au préfet (chargé de la reconnaissance
de la CFT) ? Deuxièmement, lesdits partenaires traditionnels de la
filière sont posés de fait comme responsables et constructifs
alors que, vue la formulation de la circulaire, la réciproque n'est
pas forcément valable pour les porteurs de demandes. Ne risque-t-on
pas de déboucher sur une concertation limitée aux " partenaires
traditionnels " et aux élus (d'ailleurs également partenaires
traditionnels) qui sont de toute manière la principale source de
financement identifiée par la loi pour les conventions d'application
? Par ailleurs, la circulaire insiste sur la nécessité de consensus
et précise qu'une charte ne peut pas être imposée, ce
qui place les propriétaires forestiers en position de force : comme
ils sont détenteurs du foncier, leur accord est incontournable.
Sur le plan méthodologique, il n'y a aucune préconisation,
si ce n'est la nécessité d'organiser une concertation
préalablement à la rédaction de la charte. De même,
il n'est pas demandé d'organisation juridique particulière
(contrairement aux pays et aux parcs naturels régionaux). La circulaire
préconise, par contre, une certaine institutionnalisation du jeu
d'acteurs, distinguant pour chaque charte, trois types d'acteurs particuliers
: des " promoteurs du projet ", d'une part, et un " animateur " et un " pilote
" désignés par les précédents, d'autre part.
Les premiers ne font pas l'objet d'une définition de tâche
contrairement aux deux autres. L'animateur doit " jouer un rôle politique
[…] fédérer les énergies […] faciliter la
concertation et la médiation" tandis que le pilote doit " jouer un
rôle technique et administratif ". Autant le positionnement du pilote
comme maître d'œuvre semble clair, autant le positionnement de
l'animateur par rapport aux promoteurs est flou, la circulaire ne donnant
pas plus d'information. Concernant le pilote, la circulaire précise
qu'il sera choisi parmi les " représentants des structures dont la
compétence est reconnue " et cite spécifiquement les parcs
naturels régionaux (PNR) et les pays " possédant déjà
l'expérience de la rédaction de charte d'aménagement
du territoire ". Si les promoteurs sont des élus et le pilote une
structure de type PNR ou pays liée à des élus, qui jouera
l'animateur à rôle " politique " ?
La circulaire de février 2001 fournit également des propositions
de " pilotes institutionnels ou professionnels " par type de thématique
potentielle, sans préciser cependant le sens du terme " pilote " :
s'agit-il de porteurs de projets ou des pilotes définis
précédemment ?. Il est intéressant d'examiner les
catégories d'acteurs concernées
(15). Sur 118 mentions, les collectivités
territoriales en représentent 36%, ce qui est logique vue l'importance
qui leur est accordée par le texte de loi. Par ailleurs, deux points
particuliers sont à relever. Premièrement, la forte
représentation des organismes professionnels et consulaires avec le
quart des mentions (dans le détail, il s'agit majoritairement des
organismes liés à l'aval de la filière forêt-bois),
ces organismes appartenant aux " partenaires traditionnels de la filière
" évoqués précédemment. Deuxièmement,
il convient de noter la très faible présence des organismes
représentatifs de propriétaires forestiers pourtant directement
concernés par la majorité des problématiques : leur
pourcentage de mentions est le plus bas (5 %).
Une nécessaire articulation
Comme cela a été dit précédemment, il n'y a pas
de financement spécifiquement prévu par l'État pour
les actions inscrites dans les CFT : celles-ci devront faire appel aux voies
de financements déjà existantes, à savoir les
collectivités territoriales, les contrats de plan État-Région
et leurs avenants (16), les aides
de l'État à l'investissement forestier
(17) et, le cas échéant, les
opérateurs économiques privés. Le nouvel article L.12
du Code forestier précise que les " justes contreparties pour les
services rendus par la forêt et les forestiers " donneront lieu à
des aides publiques, mais, comme la circulaire indique que la participation
financière de l'État interviendra " éventuellement ",
les collectivités territoriales seront probablement une source
financière importante. À ce niveau, les collectivités
locales (communes et établissements publics de coopération
intercommunale) pourraient jouer un rôle déterminant : ces
structures ont en effet une fonction charnière dans la production
ou l'encadrement de la production de services environnementaux, du fleurissement
des bourgs à l'entretien des berges de cours d'eau ou de circuits
de randonnée. Les EPCI sont particulièrement concernés
dans la mesure où la taille des biens supports de tels services
environnementaux (un bassin versant, un massif forestier…) correspond
plus à leur périmètre d'action qu'à celui des
communes (Aznar, 2001).
Dans ce cadre, une articulation du contenu des projets de CFT avec les objectifs
des collectivités sollicitées est requise : il faudra agir
pragmatiquement en vue de répondre aux critères
d'éligibilité des différents financeurs potentiels et,
donc, correspondre aux éventuels projets de territoire englobant le
périmètre de la CFT. C'est particulièrement le cas pour
les chartes de pays et les chartes de PNR. La circulaire de février
2001 mentionne à ce sujet qu'une charte forestière " n'a pas
vocation à se substituer aux lois ou réglementations en vigueur
et sa mise en place doit tenir compte de la présence avérée,
ou à l'étude, […] de projet d'aménagement et de
développement territorial global " ; dans ce cas, la charte
forestière est appelée à en devenir le volet forestier.
De même la durée de ladite charte est assujettie à celle
du projet global, la durée de la charte devant être
équivalente à celle restant à courir pour le projet
global. Au sujet des chartes de Pays et de PNR et des projets
d'agglomération (qui pourraient également être
sollicités, vu la formulation du quatrième objectif assigné
aux CFT), il convient de rappeler que ce ne sont pas des outils de financement
direct : il s'agit de documents servant de cadre de référence
pour la négociation d'un contrat particulier dans le cadre du contrat
de plan État-Région (Jenkins, 2001).
Illustration de l'émergence de la contractualisation comme mode d'action
publique dans le domaine forestier français, les CFT ouvrent de nouvelles
perspectives aux acteurs intéressés par les espaces forestiers
et leur gestion : association d'acteurs non traditionnels et porteurs d'attentes
nouvelles à la définition de la gestion forestière (sachant
que les demandes émanant des différentes catégories
d'usagers peuvent être passablement contradictoires…), discussion
du mode d'internalisation des externalités forestières, insertion
de la gestion forestière dans un projet de territoire… Bref,
les CFT sont un outil offrant l'opportunité de négocier localement
un nouveau contrat social relatif aux espaces forestiers et à leurs
usages, au sein d'un espace rural et périurbain plus large, même
si certains objectifs affectés aux CFT par la LOF restent
sectoriels.
Ainsi, à l'instar de l'un des scénarios développés
au sujet de l'agriculture française à l'horizon 2015 (Lacombe
et Guiheneuf, 2000), la politique forestière pourrait progressivement
s'effacer au travers de la contractualisation au profit d'une politique globale
de développement rural reposant sur la valorisation des initiatives
créatrices d'activités. Aux côtés des activités
agricoles, les activités forestières seraient jugées
à l'aune de leur contribution au développement territorial
: fourniture de bois aux industriels mais prestation également de
véritables services (au sens économique) en matière
d'entretien de l'espace, de prévention des risques naturels ou
d'activités touristiques et récréatives. En fait, il
appartient aux acteurs intéressés et notamment aux élus
locaux, dont le rôle a été souligné lors des
débats parlementaires, de s'approprier l'outil CFT et de concrétiser
le vœu de multifonctionnalité exprimé par la LOF.
N'étant pas une source de financement, les CFT représentent
avant tout un outil de structuration permettant à un collectif d'acteurs
d'afficher à l'échelle d'un territoire donné une
lisibilité et une visibilité vis-à-vis de sources
extérieures de financement. Lisibilité en termes de démarche
de projet reposant sur un diagnostic du territoire mais également
visibilité par l'affichage d'un titre " Charte forestière de
territoire " attribué par l'État (en la personne du préfet).
Ce titre, Charte forestière de territoire, n'a certes pas la valeur
du label Parc naturel régional (attribué par décret
ministériel) mais peut constituer un avantage compétitif pour
l'attraction de financements, d'entreprises liées au bois ou d'une
clientèle d'activités récréatives. En effet,
la compétitivité des entreprises de la filière bois
se joue au niveau des potentialités des territoires forestiers et,
notamment, du coût d'accès à la ressource : l'existence
d'un projet commun de développement (schéma de desserte,
regroupement de chantiers d'exploitation…) devient dès lors un
atout. Il en va de même pour le captage de revenus liés aux
services qualifiés encore aujourd'hui de non-marchands : du fait du
caractère ordinaire et donc substituable de la majorité des
forêts françaises, les territoires forestiers sont potentiellement
en concurrence, d'où l'intérêt d'afficher une offre
structurée d'activités récréatives et de services
connexes (hébergement…), à l'image des paniers de biens
développés autour de certaines productions agricoles
labellisées (Pecqueur, 2001).
Enfin, notons que la visibilité évoquée
précédemment profitera également à la structure
portant le projet de charte et son contrat politique. Ainsi l'Office national
des forêts est invité dans le cadre du contrat État-ONF
2001-2006 à se positionner en tant qu'acteur de développement
local au travers de l'élaboration et de la mise en œuvre de projets
de territoire tels que les CFT. Le porteur d'une charte y trouvera en effet
un facteur de légitimation de son action, le territoire n'étant
pas d'abord un espace mais la matérialisation de l'étendue
d'un pouvoir (Micoud, 1999).
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Sénat, Projet de loi d'orientation sur la forêt, texte adopté
n° 102 du 13 juin 2001.
Ministère de l'Agriculture et de la Pêche, circulaire
DERF/SDIB/C2001-3004 du 15 février 2001 relative à la mise
en place expérimentale des chartes de territoires
forestiers.
Notes
(1)
Circulaire DERF/SDIB/C2001-3004 du 15
février 2001.[VU]
(2) Il s'agit de la loi d'orientation d'aménagement
et de développement durable du territoire (LOADDT, 1999), la loi
d'orientation agricole de 1999, la loi relative au renforcement et à
la simplification de la coopération intercommunale (1999) et la loi
de solidarité et de renouvellement urbain
(2000).[VU]
(3) Rapport intitulé " La forêt, une chance
pour la France ", commandé en 1997 par le Premier Ministre et remis
en août 1998. [VU]
(4) Voir la note 2. [VU]
(5) La fréquentation des forêts péri-urbaines
et des espaces montagnards à des fins de loisirs s'est
développée dès la première moitié du XIXe
siècle, en lien avec le développement des moyens de
déplacement et, notamment, du chemin de fer (Bertho-Lavenir, 2001).
À titre d'exemple, à l'heure actuelle, les forêts
franciliennes font l'objet de près de 100 millions de visites annuelles.
Celles-ci ne se limitent pas aux forêt publiques (30% de la surface
forestière francilienne) : une enquête récente a montré
que 91% des propriétés forestières privées
franciliennes font l'objet d'une fréquentation récréative
avec ou sans l'accord des propriétaires (Schlumberger, 2001). Cette
fréquentation récréative croissante des forêts
se déroule en fait dans un contexte de pression sur les
propriétaires, dont la responsabilité est civilement engagée
en cas d'accident. [VU]
(6) Mais 71% des Français restent persuadés
que la France compte aujourd'hui moins de forêts qu'il y a deux
siècles… (SOFRES, 2000).[VU]
(7) La faible intégration de la filière et
la dispersion de l'offre de matière première liée au
morcellement foncier (en forêt privée : en moyenne 2,7 ha par
propriété souvent morcelés en parcelles disjointes pour
un total d'environ 3,6 millions de propriétés forestières)
génèrent des coûts de mobilisation et de transaction
élevés.[VU]
(8) Il s'agit, d'une part, de l'aménagement forestier
en forêts dites publiques relevant du régime forestier (forêts
domaniales et forêts des collectivités et des établissements
publics ; le qualificatif de forêt publique ne doit pas cacher le fait
qu'il s'agit dans la majorité des cas de forêts appartenant
au domaine privé d'une personne publique et non au domaine public)
et, d'autre part, des plans simples de gestion pour les propriétés
forestières privées de plus de 25 ha d'un seul tenant (la LOF
offre la possibilité d'abaisser ce seuil à 10
ha).[VU]
(9) Conférence des Nations unies sur l'environnement
et le développement.[VU]
(10) Résolution H1 de la conférence
ministérielle pour la protection des forêts en Europe d'Helsinki
(juin 1993).[VU]
(11) Il prévalait jusque récemment que les
fonctions écologiques et sociales de la forêt étaient
automatiquement assurées lorsque la fonction de production était
assurée (Chauvin, 2002).[VU]
(12) On notera cependant que l'article L. 130.5 du Code
de l'urbanisme (et non du Code forestier) avait ouvert la possibilité
de conventions passées entre des propriétaires et une
collectivité territoriale concernant l'ouverture des forêts
au public.[VU]
(13) En France, les volumes d'équivalents bois rond
commercial consommés sont passés, entre 1940 et la fin des
années 1990, de 40 millions de mètres cubes à plus de
65 (Buttoud, 1998).[VU]
(14) Le nombre d'objectifs auxquels une charte peut
référer a fait l'objet de débats parlementaires : un
amendement déposé en première lecture au Sénat
en avril 2001 a supprimé le " soit " placé en tête des
objectifs dans un souci de renforcer la multifonctionnalité des chartes.
La rédaction initiale a ensuite été rétablie
par l'Assemblée, le texte final indiquant que les chartes
intégreront " le cas échéant " la multifonctionnalité
des forêts : le rapport n° 3054 de l'Assemblée précise
que la suppression des " soit " faisait potentiellement obstacle à
l'élaboration de chartes sectorielles qui paraissent " pourtant
souhaitables ". La circulaire de février 2001 mentionne quant à
elle qu'il est " souhaitable " que les chartes ne se limitent pas à
une seule thématique. [VU]
(15) Sur 118 mentions, les catégories d'acteurs se
répartissent comme suit : État : 7% ; établissements
publics (dont l'Office national des forêts et les centres régionaux
des propriétés forestières) : 8% ; collectivités
locales et leurs groupements (dont PNR et Pays) : 25% ; conseils
généraux et régionaux : 11 % ; organismes professionnels
et chambres consulaires : 25% ; organismes de propriétaires forestiers
(publics et privés) : 5% ; associations d'usagers et de protection
de la nature : 7% ; coopératives forestières : 7% ; autres
: 5%.[VU]
(16) Il s'agit des avenants aux contrats de Plan
État-Région mis en place en 2000 suite aux tempêtes de
décembre 1999. [VU]
(17) Il est prévu une bonification de 10% des aides
aux investissements forestiers prévus par les conventions d'application
des CFT, si tant est que le plafond des aides n'est pas déjà
atteint. L'État a également prévu des crédits
d'animation pour le montage des projets de
CFT.[VU]
[R]
